II SA/Sz 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] r., Nr [...], stwierdzającą nieważność punktu [...] decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., Nr [...], ustalającej na rzecz Firmy A. B. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji i przebudowie istniejącego zespołu zabudowy na cele wytwórni betonu towarowego i produkcji prefabrykatów wraz z przebudową wewnętrznych sieci infrastruktury technicznej na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] i na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...]. Jednocześnie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności pozostałych części decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Z treści powyższej decyzji oraz akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Nr [...], której przedmiot został wyżej opisany. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było przekonanie organu o naruszeniu przez organ I instancji przepisu art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ustalono wymaganych przepisem ustawy parametrów i wskaźników nowej zabudowy, to jest: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Nadto w decyzji nie określono wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także niezgodnie z prawem ustalono termin ważności decyzji oraz stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również załącznik graficzny do decyzji, będący jej integralną częścią, nie spełniał wymogu określonego przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia złożonego przez inwestora B. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymało w mocy powołaną wyżej decyzję własną z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], uwzględniając skargę B. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzję Kolegium z dnia [...] r. wskazując, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 156 § 2 kpa, natomiast wytknięte przez Kolegium wady decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. miały jedynie charakter uchybień formalnych, które nie stanowiły rażącego naruszenia prawa. Wady te odnosiły się w istocie do braków w zakresie zebrania dowodów, same w sobie nie wykluczały podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzone wady nie tkwiły więc w samej decyzji, ale w aspektach proceduralnych postępowania, które nie miały wpływu na jego wynik. Sąd stwierdził też, że oznaczenie w unieważnionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy terminu obowiązywania decyzji jak i ustalenie stawki odpłatności, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji jedynie w tej części (określone zostały bez podstawy prawnej). Decyzją z dnia [...] r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia powyższej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło nieważność punktu [...] decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., Nr [...], zaś w punkcie [...] - odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium powołało się na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w w/w wyroku Sądu. Wskazując na odmienność konstrukcji prawnej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od regulacji wynikających z przepisu art. 36 ust. 4 art. 36 ust. 4 art. 37 ust. 6 i 7 tejże ustawy, Kolegium stwierdziło brak ustawowych podstaw do stwierdzenia, że wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzja z dnia [...] r. o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak było podstawy prawnej do ustalania stawki w/w opłaty przez organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Badana decyzja zawiera – zdaniem Kolegium - liczne inne uchybienia. W decyzji tej ustalono bowiem: nieprzekraczalną linię zabudowy (pkt [...]), wysokość budynków produkcyjnych - jedna kondygnacja, budynku biurowo-socjalnego - dwie kondygnacje (pkt [...], [...] decyzji). Ustalenia te nie odpowiadają wymaganiom przepisów § 4 i § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Wyznaczona linia powinna być linią obowiązującą (§ 4), wysokość budynków powinna być wyrażona wartością liczbową, a nie ilością kondygnacji. Powinna być również ustalona wysokość elewacji frontowej budynków (§ 7 i 8). Uchybienia te, choć wystąpiły, to jednak - jak przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., -mają jedynie charakter braków formalnych, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa. B. K., reprezentowany przez adwokata A. L., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., w którym zakwestionował rozstrzygnięcie w części objętej punktem [...] i wniósł o uchylenie w/w decyzji i umorzenie postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego. Według strony, decyzja z dnia [...] r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie miała podstawy normatywnej. W opinii skarżącego, sposób zredagowania punktu [...] kwestionowanej decyzji mógłby sugerować prowadzenie postępowania na wniosek strony, podczas gdy od początku toczyło się ono z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło w/w zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w całości w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. Nr [...]. Kolegium nie podzieliło zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy poglądu pełnomocnika skarżącego, że "w pozostałej części" postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W opinii organu, niezależnie od okoliczności, czy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności toczyło się z wniosku strony czy z urzędu, organ zobowiązany jest rozpoznać je merytorycznie, kończąc postępowanie wydaniem decyzji w trybie art. 158 § 1 i § 2 kpa. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę rozpatrzenia sprawy. Decyzja wydana w oparciu o art. 158 kpa z całą pewnością zawiera w sobie element materialny i nigdy nie pozostaje bezprzedmiotowa, nawet wówczas, gdy procesowa kontrola decyzji nie potwierdza zaistnienia nieważności. Z tego też powodu Kolegium uznało, że niezasadne było powoływanie się przez pełnomocnika inwestora na zarzut naruszenia art. 104 i art. 105 kpa. Według Kolegium, trudno wyobrazić sobie taką konstrukcję prawną, w której w jednej sprawie w części stwierdza się nieważność decyzji, w pozostałej zaś umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jeżeli pełnomocnik chciałby być konsekwentny musiałby uznać za zasadne żądanie umorzenia postępowania w całości, nie zaś tylko w części, co nie dość, że musiałoby doprowadzić do pozbawienia mocy części wadliwej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, to z pewnością nie byłoby zgodne z interesem reprezentowanej strony jak i interesem społecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. K., reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. L., wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r. w części obejmującej jej punkt [...]. Skarżący podnosi, że Kolegium nietrafnie utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] r. Organ ten, przyjmując rażące naruszenie prawa w części dotyczącej punktu [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r., mógł - w opinii pełnomocnika - stwierdzić nieważność decyzji, natomiast w pozostałym zakresie, w razie braku podstaw określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa, winno dojść do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa, a nie odmowy stwierdzenia nieważności - jak w orzeczono punkcie [...] decyzji z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania tym bardziej powinno mieć miejsce, skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji toczyło się z urzędu, a nie na wniosek. Skarżący wskazał, że - zgodnie z poglądami doktryny - skutki umorzenia postępowania administracyjnego polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. W warunkach niniejszej sprawy konieczność przyjęcia przez organ poglądu wskazanego w wyroku Sądu z dnia [...] r. o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego wcześniej, przesądzało o poprawności (w zasadzie indyferentnej wadliwości) decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, a tym samym o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie wykraczającym poza punkt [...] decyzji dnia [...] r. Zdaniem skarżącego - omawiane uchybienie jest doniosłe na płaszczyźnie materialnoprawnej, gdyż umorzenie postępowania umożliwia skarżącemu dochodzenie od organu naprawienia szkody na podstawie przepisu art. 287 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uniemożliwia w zasadzie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, mimo iż obiektywnie wszczęte przez Kolegium z urzędu postępowanie, wyrządziło B. K. szkodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę B. K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności. Dokonana według wskazanych wyżej kryteriów sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie narusza ona prawa, tym samym skarga okazała się niezasadna. Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. [...]. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej, poza sporem pozostaje stwierdzona przez Kolegium wadliwość decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., Nr [...], w części objętej punktem [...] tej decyzji, dotyczącym ustalenia stawki i odpłatności, o której mowa w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący uważa, że skoro Kolegium, będąc związane oceną wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie [...] i wobec braku postaw do stwierdzenia nieważności pozostałej części decyzji z dnia [...] r. winno w pkt [...] decyzji z dnia [...] r. orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa. Stanowisko prezentowane przez pełnomocnika należy uznać za nietrafne. Sąd podziela pogląd prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż podstawę orzekania w przypadku wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa, stanowi przepis art. 158 § 1 i § 2 kpa. Należy mieć bowiem na uwadze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kończy się wydaniem jednej z trzech decyzji: a) stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji, b) odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, c) stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem, okoliczności, które uniemożliwiły stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości dopuszczalność częściowego stwierdzenia nieważności, tj. w części dotkniętej wadą. W poglądach doktryny i orzecznictwa ukształtowany jest pogląd, iż organ administracyjny, wszczynający z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wykonuje swój obowiązek urzędowy strzeżenia praworządności, co musi się zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia, które ma swój przedmiot i strony postępowania. W tej mierze należy zwrócić uwagę na stanowisko w wyroku NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 6 stycznia 2000r., sygn. akt II SA/Wr 148/99/, opubl. OSP 2001/1/16, jak również w Lex nr 44471), gdzie Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to organ prowadzący postępowanie powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Jedynie niemożność orzekania o istocie sprawy stanowi podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. Decyzja taka niesie za sobą ten skutek, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Zakończenie przedmiotowego postępowania decyzją o umorzeniu postępowania oznacza, że organ uznał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe tzn., że zabrakło przynajmniej jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej), wobec tego merytoryczne rozpoznanie sprawy stało się zbędne (patrz wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]), Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...] i w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, będąc związane oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. [...], dokonało oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co bez wątpienia stanowi przejaw merytorycznego rozpatrzenia sprawy, z ustaleniem koniecznych elementów stosunku administracyjnego. W takiej sytuacji uwzględnienie przez organ żądania skarżącego i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania (art. 105 § 1 kpa) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na co wskazuje powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przyjąć zatem należy, iż stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, jest trafne, zaś skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.