II SA/Sz 18/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Burmistrz na podstawie art. 1a, 2 pkt 2, 4, 5, 8,10,11, 12 i 16, art. 9 ust. 1, 2, 3, 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, art. 18, art. 19 ust.1, 2, art. 20, art. 25 i art. 27 ust. 7 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7) przyznał P. W. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r. Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy, na podstawie art. 2 pkt 3 i 10 oraz art. 25, art. 27 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego J. W. należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną P. W. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł, łącznie – [...] zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na ww. decyzję o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego P. W. w wysokości [...] zł miesięcznie, wynikającej z wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30 grudnia 2008 r. sygnatura akt RIIIC 480/08 oraz treść art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ wyjaśnił również, że kwota zadłużenia podlegająca zwrotowi została pomniejszona o wpłaty Komornika Sądowego prowadzącego egzekucję alimentów i zaksięgowana w okresie od 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r. w kwocie 0,00 zł, w tym należność główna 0,00 zł i odsetki od należności głównej 0,00 zł. Wyegzekwowana w tym okresie kwota została zaksięgowana na poczet wcześniejszych zobowiązań powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. J. W. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że pomimo zajęcia 60 % jego wynagrodzenia za pracę, na bieżące alimenty przeznaczane jest 0 zł, co nie zmienia jego sytuacji, lecz ją pogarsza. Oznajmił także, że nie ma możliwości spłaty takich pieniędzy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z w związku z art. 27 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami - art. 27 ust. 1 i 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Następnie organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przedmiotowa decyzja nie jest decyzją uznaniową. Po zakończeniu okresu świadczeniowego organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Decyzja ta jest decyzją związaną. Organ badający sprawę w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy ma obowiązek wyłącznie ustalić, czy z mocy art. 25 tej ustawy w zw. z art. 110 k.p.a. został już związany ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego wierzycielowi, na rzecz którego dłużnik nie wykonał obowiązku alimentacji. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczenia jest w automatyczny sposób powiązane z nakazem wydania decyzji orzekającej zwrot należności w trybie regresu. Na etapie wydawania decyzji z art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy, organ nie może badać samej zasadności przyznawania prawa na oznaczony okres świadczeniowy. Rzeczywistym aktem przesądzającym o obowiązku zwrotu przez dłużnika należności wypłaconej uprzednio wierzycielowi pozostaje decyzja ustalająca wierzycielowi prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium, z uwagi na powyższe oraz fakt, że upłynął okres świadczeniowy wskazany w decyzji na podstawie której przyznane zostało świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz że organ I instancji zaliczył wpłacane w tym okresie kwoty na poczet wcześniejszych należności, co spowodowało, że zaksięgowano w okresie objętym decyzją 0,00 zł, organ I instancji zobligowany był na podstawie art. 27 ust. 2 ww. ustawy do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na treść odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że ocena, czy egzekucja jest skuteczna czy też nie, należy do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. To bowiem komornik sądowy dokonuje rozliczeń kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego. Poza tym, zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w pierwszej kolejności należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy do ich całkowitego zaspokojenia. J. W. zaskarżył ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podając w skardze, że nie kwestionuje zasadności decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego jak i decyzji o obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń, jednakże nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że nielegalnie zwlekał z realizacją obowiązku alimentacyjnego, gdyż był przez lata zarejestrowany w Urzędzie Pracy jednak zatrudnienia nie otrzymał, o czym informował Ośrodek Pomocy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, a zatem skarga okazała się skuteczna, choć z innych względów niż wskazał skarżący. Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza Gminy, którą ustalono wobec skarżącego obowiązek zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną P. W. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r. w łącznej kwocie [...] zł., na którą składa się kwota należności [...] zł i odsetki [...] zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 27 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Przy czym odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1a ustawy). Stosownie natomiast do art. 27 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podkreślić należy, że decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową, co słusznie zaznaczyło Kolegium. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy zostały wypłacone świadczenia, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń, ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej. Zauważyć również trzeba, że kwota podlegająca zwrotowi odpowiada łącznej kwocie wypłaconej osobie uprawnionej. Może być ona pomniejszona jedynie o kwoty przekazane w okresie świadczeniowym organowi przez komornika. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 9 ustawy w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Bezsporne jest w sprawie, że organ I instancji ostateczną decyzją z dnia [...] r. na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przyznał P. W. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011r. do 30 września 2012 r., które zostało wypłacone uprawnionej w łącznej kwocie [...] zł. Powyższe oznacza, że organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej dłużnika alimentacyjnego (skarżącego) do zwrotu należności wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej we wskazanym okresie świadczeniowym. Decyzja ta w swej istocie jest rozliczeniem kwot wypłaconych z funduszu osobom uprawnionym do alimentów w czasie trwania okresu świadczeniowego (w przedmiotowej sprawie był to okres od dnia 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012r) z kwotami wyegzekwowanymi od dłużnika przez organ egzekucyjny i przekazanymi do organu właściwego wierzyciela. Zdaniem Sądu, nie sposób uznać za prawidłowe i czytelne ustalenia organu II instancji co do wysokości kwoty podlegającej zwrotowi przez skarżącego w kontekście zebranego materiału dowodowego sprawy. Przede wszystkim nie wynika z uzasadnienia decyzji jaka należność ogółem została wyegzekwowana od dłużnika alimentacyjnego w tym okresie świadczeniowym (jeśli została) i jak następnie została ona rozliczona, skoro za ten okres świadczeniowy kwota podlegająca zwrotowi jest równa sumie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za ten okres (11 miesięcy razy [..] zł) i nie została pomniejszona o żadne wpłaty Komornika organowi właściwemu wierzyciela. Z pisma Komornika z dnia 28 czerwca 2013 r. można odczytać natomiast, że w okresie świadczeniowym (1.11.2011 r. do 30.09.2012 r.) pod pozycją "Wpłaty" w danym miesiącu i pozycją "Przychód" widnieją kwoty po [...] zł, pod pozycją "Wierzycielowi" zapisano 0, 00 zł, pod pozycją UM/FAL wpisane są w niektórych miesiącach drobne kwoty (kilka złotych). W kontekście uzasadnień decyzji obu organów powyższa okoliczność ta pozostaje niewyjaśniona. Organ odwoławczy uzasadniając wysokość kwoty do zwrotu powtórzył argumenty organu I instancji, że wpłacane w tym okresie świadczeniowym kwoty zostały zaliczone na poczet wcześniejszych należności, co spowodowało zaksięgowania 0 zł tytułem wpłat. Nie ma również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się organu II instancji do należności wyegzekwowanych po tym okresie świadczeniowym 2011/2012, w szczególności nie jest wiadome jak zostały one rozliczone w stosunku do należności podlegających zwrotowi na mocy tej decyzji. Z pisma z dnia 13 grudnia 2012 r. Głównej Księgowej zakładu pracy skarżącego wynika, że w październiku, listopadzie i grudniu 2012 r., na wniosek Komornika Sądowego, pracodawca przekazał 60 % wynagrodzenia skarżącego tj. odpowiednio kwoty [...] zł. Natomiast ani z pism Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym, ani z żadnego innego dokumentu znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika sposób rozdysponowania wymienionych, poszczególnych kwot z potrącenia za wynagrodzenie za pracę. Nie odniósł się do tej kwestii organ I instancji, co zostało również pominięte w rozważaniach organu odwoławczego. Wyjaśnić w tym momencie należy, że z łącznego odczytania norm zawartych w art. 27 ust. 2 i ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wynika, że dopuszczalne jest również zaliczenie na poczet zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych kwot wyegzekwowanych przez komornika i przekazanych organowi po okresie świadczeniowym. Skoro bowiem w decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy określa się rzeczywistą kwotę należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jaką dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany zwrócić, a w art. 27 ust. 9 ustawodawca nałożył na komornika sądowego obowiązek przekazywania wyegzekwowanych od dłużnika kwot zaliczonych na ich poczet, to winny zostać także uwzględnione te środki pieniężne, które zostały uzyskane od dłużnika na poczet zadłużenia po okresie świadczeniowym. Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 Kpa, polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy i niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie może ograniczyć się wyłącznie do przyjęcia ustaleń organu I instancji i uznania ich za prawidłowe. Przeciwnie organ w ramach postępowania odwoławczego jest obowiązany jak najstaranniej wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną decyzji, co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej), art. 11 Kpa (zasada przekonywania), art. 7 Kpa (zasada praworządności). Z kolei art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a art. 136 Kpa daje możliwość organowi II instancji uzupełnienia materiału dowodowego. Poza tym integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 Kpa, określający wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu w sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy ze względu na opisane wcześniej uchybienia w postępowaniu, naruszył ww. przepisy procedury administracyjnej, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak przedstawienia w nim sposobu ustalenia kwoty przeznaczonej do zwrotu przez skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego i dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy z tym związanych nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 Kpa. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego dotyczącej jego trudnej sytuacji życiowej i finansowej należy wyjaśnić, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 27 ust. 2 ustawy nie ma podstaw do badania sytuacji majątkowej dłużnika alimentacyjnego, jak również jego możliwości w zakresie spłaty zobowiązania gdyż nie są to okoliczności mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy w sprawie zwrotu należności. Kwestia ta wymagałaby wyjaśnienia, w odrębnym postępowaniu, zainicjowanym przez dłużnika alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi. Tak więc powoływane przez stronę okoliczności trudnej sytuacji materialnej ewentualnie uzasadniające umorzenie należności mogą zostać rozpatrzone w odrębnym postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności, które musi jednak zostać zainicjonowane odrębnym wnioskiem zainteresowanej strony. Odnośnie wskazań co do dalszego postępowania to należy wskazać, że wynikają one wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Sprawa ponownie będzie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który dokona ponownego jej rozstrzygnięcia, w szczególności uwzględni stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji, a następnie prawidłowo uzasadni wydane rozstrzygnięcie, zgodnie z regułami procedury. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stwierdzone powyżej naruszenia przepisów są tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.