II SA/Sz 180/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grzegórzek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Płoty na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2025 r. nr WOA.7721.46.2024.ASt w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę. Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr PINB.5162.37.2022.JZ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach nakazał Gminie Płoty (dalej "skarżąca") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku świetlicy wiejskiej i Ochotniczej Straży Pożarnej w Wyszoborze w terminie do 31 grudnia 2023 r. przez m.in.: 1 dokonanie naprawy z częściową wymianą stolarki drzwiowej wewnętrznej i zewnętrznej w budynku; 2. dokonanie naprawy uszkodzonych kominów w budynku przez naprawienie korony komina oraz tynków na kominie i rozebranie zamocowanej do komina anteny; 3. usunięcie występujących w budynku zawilgocenia i zagrzybienia ścian; 4. naprawienie zniszczonego licowania ścian kuchni płytkami glazury; 5. naprawienie uszkodzonych parapetów w budynku; 6. zapewnienie ogrzewania w pomieszczeniu toalety. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do wykonania prac naprawczych pod nadzorem uprawnionej osoby oraz przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby, w którym stwierdza się, że roboty naprawcze zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, a budynek po wykonaniu prac naprawczych może być przedmiotem użytkowania. Pismem z 14 lutego 2024 r. (wpływ do organu – 19 lutego 2024 r.) skarżąca złożyła wniosek na podstawie art. 155 ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a.") o zmianę decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. z uwagi na jej słuszny interes. Skarżąca podała, że uzyskała wstępną promesę na budowę nowej świetlicy wiejskiej w Wyszoborze, zaś istniejący budynek przeznaczyła do rozbiórki. Organ I instancji wydał w dniu 4 marca 2024 r. decyzję nr PINB. 5162.37.2022.JZ, w której odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 oraz art. 5 ust. 2). Organ I instancji podał, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i było podstawą do wydania decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. Organ I instancji uznał żądanie skarżącej za niezasadne, gdyż budowa nowego obiektu jest dopiero w planach i nie ma pewności czy zostaną one zrealizowane. W ocenie organu I instancji, zasadne jest usunięcie nieprawidłowości i doprowadzenie budynku do właściwego stanu przez skarżącą. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym podniosła zarzut niecelowości przeprowadzenia remontu w ww. budynku, gdyż doprowadziłoby to do zbędnego wydatkowania środków publicznych z naruszeniem zasady finansów publicznych na obiekt, podlegający rozbiórce. Przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym i zgodnie z wyceną techniczną z 2 czerwca 2023 r. na remont należy przeznaczyć kwotę ok 300.000 zł. Podała, że budynek nie jest obecnie użytkowany. Według skarżącej uzasadniona jest zmiana decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. i nakazanie rozbiórki budynku ze względów ekonomicznych i technicznych. Do odwołania dołączono protokół przekazania i odbioru dokumentacji z dnia 31 stycznia 2024 r. dotyczącej budowy świetlicy, ogłoszenie z dnia 19 marca 2024 r. o postępowaniu przetargowym na budowę świetlicy, wycenę techniczną z dnia 2 czerwca 2023 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wydał w dniu 30 stycznia 2025 r. decyzję nr WOA.7721.46.2024.Ast, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 155 k.p.a. Wyjaśnił, że jednym z podstawowych warunków, wynikających z art. 155 k.p.a. jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowił podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie ww. przepisu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko bowiem w tym obszarze ze względu na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony można dokonać uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Organ odwoławczy podał, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - w każdym innym zakresie, oprócz wyznaczenie terminu wykonania obowiązku - nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje bowiem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. budynek był użytkowany, zatem nie doszło do naruszenia art. 67 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność, że obecnie obiekt nie jest użytkowany nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Wskazał, że istotą postępowania w tym trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Słuszny interes strony nie może przy tym opierać się jedynie na uzyskaniu przez nią korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, ale powinien być to interes obiektywnie słuszny i zgodny z prawem. Według organu odwoławczego, w interesie społecznym leży jak najszybsze wykonanie przez skarżącą decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. Tolerowanie przez tak długi czas zagrożeń wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku w sposób oczywisty godzi w interes społeczny. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie: - przepisów prawa materialnego w postaci art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej "u.p.b."), poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, pomimo że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest użytkowany i nie nadaje się do remontu; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 155 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że: a. za brakiem możliwości uchylenia lub zmiany decyzji przemawia fakt, że decyzja będąca przedmiotem wniosku była prawidłowa w chwili jej wydania, podczas gdy fakt ten nie był przedmiotem postępowania, bowiem nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej; b. charakter związany decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. stoi na przeszkodzie zmiany decyzji w każdym przypadku, podczas gdy prawidłowa interpretacja winna prowadzić do wniosku, że zmiana tego typu decyzji poprzez orzeczenie obowiązku dalej idącego, tj. obowiązku rozbiórki, jest dopuszczalne jako działanie zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem strony; c. w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: PINB.5162.37.2022.JZ, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 155 k.p.a. (tj. obiekt będący przedmiotem postępowanie nie jest już użytkowany i nie nadaje się do remontu, co nakazuje zmianę decyzji PINB w Gryficach z dnia 19 grudnia 2022 r.) i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego — co leży zarówno w interesie społecznym (dbałość o finanse publiczne), jak i w słusznym interesie strony; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: PINB.5162.37.2022.JZ, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym treść odwołania Gminy Płoty z 19 marca 2024 r., w sposób jednoznaczny wskazuje na zasadność uchylenia decyzji organu I instancji; 3. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy w sposób dowolny przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a., czym naruszył zasadę praworządności; 4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja PINB w Gryfiach zawierała rozstrzygnięcie jedynie w zakresie żądania uchylenia decyzji, zaś nie odnosiła się do wynikającej z prezentowanego przez stronę żądania zmiany decyzji poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu. Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 19 grudnia 2022 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że wniosek skarżącej złożony na podstawie art. 155 k.p.a. dotyczył zmiany decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r., i został on uszczegółowiony przez skarżącą dopiero na etapie odwołania przez wskazanie, iż żądanie strony dotyczy nakazania rozbiórki obiektu. Nie można więc czynić zarzutu organowi I instancji, że nie odniósł się do żądania skarżącej związanego z nakazaniem rozbiórki budynku, gdy rozpoznawany przez organ wniosek takiego żądania nie zawierał. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Co do zasady przyjmuje się, że możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. dotyczy decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu. Decyzja wydana na podstawie art. 66 u.p.b. jest decyzją związaną na mocy której. organ nakazuje właścicielowi obiektu budowlanego w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W stosunku do takiej decyzji, orzecznictwo dopuściło możliwość jej zmiany np. w sytuacji gdy termin wykonania obowiązku określony w decyzji jeszcze nie minął. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zmiana decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. przez orzeczenie rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b. zamiast orzeczonego wcześniej obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na mocy art. 66 ust. 1 u.p.b. doprowadziłaby do sytuacji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ, co w ramach postępowania z art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. W postępowaniu toczącym się na podstawie ww. przepisu organ administracji nie stosuje bowiem prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest mianowicie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania. Sama chęć rozbiórki budynku, co strona identyfikuje ze swoim słusznym interesem nie jest wystarczającą przesłanką do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Bez znaczenia dla rozpoznania sprawy były podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczącego złego stanu budynku, czy też nieużytkowania go. Wskazać należy, że decyzja z dnia 19 grudnia 2022 r. zobowiązująca skarżącą do przeprowadzenia napraw w przedmiotowym budynku nie stoi na przeszkodzie do wystąpienia do Starosty przez skarżącą, która jest właścicielem ww. budynku z wnioskiem o zezwolenie na rozbiórkę ww. obiektu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) skargę oddalił.