II SA/Sz 181/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Kowalewska/spr/ Protokolant st. sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2004r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego o d d a l a skargę .- W dniu [...] r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach: [...], obręb [...]. Przedmiotem planu - zgodnie z brzmieniem §1 zdanie 2 ww. uchwały - jest przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami towarzyszącymi nieuciążliwymi. Organu nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 14 ust. 3 ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Przed podjęciem uchwały, wójt wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ww. ustawy). Organy Gminy nie wykonały powyższych ustawowych obowiązków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisu art. 14 i art.l5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.u Nr 80, poz. 717) poprzez przyjęcie, iż Gmina miała obowiązek sporządzić plan dla całego obszaru wyznaczonego w studium, a nie dla obszaru, o którym traktuje unieważniona uchwała i wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 14 ust.3 ww ustawy nie precyzuje jednoznacznie, jakich określonych w studium terenów to dotyczy, bo jeżeli zapis dotyczy terenów objętych obowiązkiem sporządzenia planów - to mowa jest tylko o terenach, dla których obowiązek ten wynika z przepisów prawa. Jeżeli jednak dotyczy to terenu, który w studium określono jako strefa funkcjonalno- przestrzenna, to mamy tu do czynienia z nieznajomością przez ustawodawcę zasad realizacji planów, a tym samym nieznajomością możliwości finansowych gmin, na których spoczywa obowiązek sporządzania prawa miejscowego. Taka interpretacja ww przepisu przez organ nadzoru zaczyna powodować zastój inwestycyjny gmin, niemożność jakiegokolwiek zagospodarowania przestrzennego terenów gminy, utratę możliwości rozwoju gospodarczego gmin, niemożność realizacji miejsc pracy oraz innych celów publicznych i gospodarczych, które wymagają uprzedniego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem gminy nie są w stanie finansować tak obszernych opracowań. Studia gmin, które zostały opracowane zgodnie z art.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 1999r. Nr l5,poz. 139 z późniejszymi zmianami ) zawierają szereg propozycji opracowania planów dla poszczególnych obszarów terenu całej gminy, określają kierunki rozwoju gminy, jej politykę planowania przestrzennego wraz ze wstępną kwalifikacją terenu pod względem kształtowania zabudowy. Jednak Studium Gminy nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, więc określone warunki podane zostały jako struktury funkcjonalno-przestrzenne, które swoim zasięgiem mogą obejmować bardzo duże powierzchnie, niekiedy całe obręby geodezyjne, a często kilka z nich ( np. strefy rozwoju turystyki i rekreacji, które obejmują często tereny wzdłuż brzegów jezior, brzegu morza itp. ). Rozdział III pkt 2.1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy określa tereny, na których ustalono potrzebę sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale tym mowa również o możliwościach inwestowania na tych terenach bez konieczności opracowania planu miejscowego. ' Strona skarżąca podnosi, iż przed podjęciem uchwały Gmina dokonała niezbędnych czynności określonych prawem, tzn: - dokonano analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, - zbadano stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W studium obszar ten znajduje się w strefie B, - ustalono niezbędny zakres prac planistycznych i wpisano zakres w § 3 uchwały o przystąpieniu, zgodnie z art. 15 ust.2 i 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ zauważył, iż organ nadzoru nie miał wpływu na wskazywanie w Studium przez gminy granic obszarów do opracowania planów miejscowych. Gmina opracowywała swoje Studium przez 6 lat. Należy zatem przyjąć, iż wskazanie tych obszarów odbyło się po wieloletnich przemyśleniach i wskazuje na jak najbardziej zgodne z przepisami działanie w tym względzie, albowiem wyrywkowe wykonywanie małych planów nie pozwala na prawidłową gospodarkę Gminy. Grunty objęte uchwałą są gruntami rolnymi, ale bez względu na ten fakt, jeśli mają być spełnione ustawowe obowiązki gminy określone w szczególności przez art. 9 ust.4, 14, ust.3 i 5, 15 ust. 1 i w końcu 20 ust. 1 ww. ustawy, to plany muszą być opracowywane zgodnie z określonymi w uchwalonym studium kierunkami polityki przestrzennej, tzn. zgodnie z wyznaczonym obszarem i wskazaną dla niego funkcją (przedmiotem). Gmina dla prawidłowego rozwoju życia swoich mieszkańców, jak i dla poprawy warunków ich życia określiła na stronie 43 Studium zasady rozwoju Gminy. Te formuły bez sporządzenia całościowych planów dla wyznaczonych terenów nie mogą być spełnione, ponieważ na podstawie "planu" dla jednej, bądź kilku działek, nie da się zaprojektować utworzenia ośrodków usług skoncentrowanych itp. Organ nadzoru nie dopatrzył się w Studium dowolności w wyznaczaniu granic obszarów do wykonywania planów, a już szczególnie możliwości inwestowania bez planów miejscowych, jak sugeruje skarga Gminy. Chybione jest powoływanie się na fakt, iż omawiany teren znajduje się na obszarze objętym aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym ww. grunty rolne uzyskały zmianę przeznaczenia z rolnych na nierolne. Przywołany plan to zmiana planu uchwalona uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. nie obejmująca jednak omawianych gruntów. W tej zmianie planu znajdują się grunty o numerach ewidencyjnych: [...]. Natomiast działki nr [...] objęte uchwałą, której nieważność organ nadzoru stwierdził, jedynie sąsiadują z obszarem planu z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1 270/ wykazała, że skarga jest niezasadna. Sąd ustalił, że uchwała Rady Gminy podjęta została [...]r. a więc w okresie obowiązywania ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/. Wśród wielu zmian wprowadzonych powyższą ustawą trzeba podkreślić zmienioną i znacznie zwiększoną rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W myśl art. 9 ust.4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Kolejne art. od 10 do 13 określają zakres przedmiotowy studium oraz ustalają szczegółowy tryb uchwalania studium. Podjęta przez Radę Gminy uchwała z [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dla poszczególnych działek dotyczyła terenów rolnych, które wskutek uchwalenia planu miały zmienić swoje przeznaczenie na budowlane. Zgodnie z art. 14 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Sąd nie analizował w niniejszym postępowaniu wskazanego przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa z art. 14 ust.5, gdyż pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że wszystkie wskazane tam obowiązki zostały przez Wójta wykonane, a pełnomocnik Wojewody nie zaprzeczył tym twierdzeniom. Zagadnieniem, które kontrolował Sąd jest więc naruszenie art. 14 ust.3 w/w ustawy. Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Gminy zostało przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...]r. i wobec tego zgodnie z art. 87 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowało moc obowiązującą. W ustawie z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, która była podstawą przyjęcia Studium Gminy w art. 6 ust. 5 wymienia się obszary, które należy w szczególności określić. Wśród wymienionych w art. 6 ust.5 są m.inn. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej a także obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej oraz obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby , obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej. O obszarach stanowi też ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w słowniku w art. 2 wymienia obszary przestrzeni publicznej, obszary problemowe, obszary wsparcia i obszary metropolitalne. Przy czym obszary przestrzeni publicznej i obszary problemowe określana są w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Sądu wspomniany art. 14 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o obszarze wyznaczonym w studium i stąd obejmuje każdy obszar wyznaczony w studium, którego dotyczy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy wydzielono obszary, dla których ze względu na istniejące uwarunkowania oraz przepisy szczególne ustala się potrzebę opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W Studium przyjęto oznaczenie A,B,C dla poszczególnych jednostek strukturalno przestrzennych o preferowanych, dominujących funkcjach podstawowych, a więc w części graficznej granice stref funkcjonalnych wyznaczają obszary do opracowania planów miejscowych. W ocenie Sądu nie można utożsamiać poszczególnych działek z obszarami wyznaczonymi w studium. Wspomniany obszar dotyczy miejscowości [...] i plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze powinien być sporządzony dla całego tego obszaru. Sąd nie podziela argumentów skarżącej, że przepis art. 14 ust.3 nie precyzuje jakich określonych w studium terenów to dotyczy, gdyż Gmina samodzielnie uchwala studium i określa w nim obszary, które zawsze będą podlegały rygorowi wyznaczonemu w art. 14 ust.3. Zdaniem Sądu ranga Studium znacznie wzrosła i Gmina przystępując do sporządzenia planu miejscowego lub do jego zmiany musi uwzględniać fakt, że to co zostało określone w Studium jest dla Gminy wiążące. Wojewoda zasadnie uznał, że Gmina postąpiła niezgodnie z prawem przystępując do sporządzenia planu miejscowego dla kilkudziesięciu działek na terenie Mierzyna, zmieniając przeznaczenie terenu z rolniczego na budowlany czym naruszyła przepis art. 14 ust.3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę