II SA/Sz 181/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: skarżąca), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza D. z dnia [...] października 2021r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem - M. K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] października 2021 r., Burmistrz D., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dla M. K. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem M. K.. Organ I instancji ustalił, iż strona już wcześniej - w listopadzie 2020 r. - złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas sprawa zakończyła się wydaniem odmownej decyzji z dnia [...] marca 2021 r., która to decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powyższa decyzja jest zatem ostateczna i prawomocna. W świetle powyższego uznano, iż w tej sytuacji kolejne postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z dnia [...] września 2021 r., jest bezprzedmiotowe. Jak ustalił bowiem organ I instancji nie zmienił się stan faktyczny w sprawie (zmianie nie uległ ani zakres opieki nad ojcem skarżącej, ani jej sytuacja zawodowa). W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r., zatytułowanym jako zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2021 r., strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i bezzasadne uznanie, iż niedopuszczalny jest ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. K. z uwagi na zapadłą już w dniu [...] marca 2021 r. ostateczną decyzję odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie wystąpiła tożsamość stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej odmienny jest czasookres żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz stan prawny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt: K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. Rozpatrując powyższe odwołanie, po przywołaniu art. 17 ust. 1 i art. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium stwierdziło, iż jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ I instancji już wcześniej przeprowadził postępowanie administracyjne, gdyż skarżąca w dniu [...] listopada 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem M. K.. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. odmówiono wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję Burmistrza D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] marca 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Co istotne, z punktu widzenia zarzutów do zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2021 r., kluczową przesłanką negatywną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie był art. 17 ust 1b ustawy, którego konstytucyjność zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13, ale brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza D., zaś Kolegium, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyraźnie podkreślono, iż okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że strona zrezygnowała z zatrudnienia oraz nie podejmowała pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny aniżeli konieczność sprawowania opieki nad ojcem M. K.. Najpierw z powodu własnego stanu zdrowia, następnie zaś z powodu braku możliwości znalezienia zatrudnienia przez okres 3 lat. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła skargi do sądu administracyjnego, a zatem decyzja stała się ostateczna. Jak ustaliło Kolegium, w związku z otrzymaniem kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne. W dniu [...] października 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w toku którego ustalono, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Nie uległ zmianie ani zakres opieki skarżącej nad ojcem, ani jej sytuacja zawodowa (od czas złożenia poprzedniego wniosku skarżąca nie podjęła zatrudnienia i nadal jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy). W ocenie Kolegium, popartej przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych, postępowanie administracyjne, zainicjowane kolejnym wnioskiem strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stało się bezprzedmiotowe. Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy bowiem zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa - występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Jest to rozumiane jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie, której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo. Zaistnienie takiego stanu rzeczy, tj. ustalenie, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania. Jak wywiodło dalej Kolegium, błędne jest stanowisko skarżącej, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła tożsamość stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. O braku tożsamości stosunku administracyjnoprawnego nie świadczy bynajmniej odmienny czasookres żądania. Organ odwoławczy stanął zatem na stanowisku, że zawisła przed organem sprawa z wniosku skarżącej z [...] września 2021 r. jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą wnioskiem z [...] listopada 2020 r., gdyż w obu sprawach występowały te same podmioty (skarżąca i podopieczny), ten sam przedmiot - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tożsamy stan prawny (regulacje prawne dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie) oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotnej znaczenie. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu I instancji, że postępowanie w tym stanie rzeczy należało umorzyć. Dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji in merito zaowocowałoby bowiem powstaniem decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Końcowo Kolegium podkreśliło, że pełnomocnik skarżącej błędnie przyjął, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2021 r. to w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, poczynił stosowne ustalenia czy w sprawie wystąpiła tożsamość stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji a powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie administracyjne wobec ustalenia, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W sprawie nie miał zatem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., ale art. 105 § 1 k.p.a. Pismem z [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wywiódł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie, tj. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. K., z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywiódł, iż warunkiem sine qua non wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W przedmiotowej sprawie zdaniem strony skarżącej nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze skarżąca w złożonym wniosku ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od września 2021 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres co najmniej od listopada 2020 r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne, jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne, zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, nie zachodzi w przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej, gdyż mamy do czynienia z różnymi czasookresami wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad M. K.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt administracyjny odpowiada prawu. W badanej sprawie nie jest sporne, iż skarżąca w dniu [...] listopada 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem M. K.. Zainicjowane w ten sposób postępowanie zostało zakończone przez Burmistrza D. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. na mocy, której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie, po jego zaskarżeniu, zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r. Decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do sądu administracyjnego ani też nie doszło do jej wzruszenia w jednym z trybów nadzwyczajnych, jest zatem aktualnie ostateczna i prawomocna. Z powyższej prawomocnej decyzji wynika przy tym wprost, iż ówczesną podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej było stwierdzenie przez organ administracji, że zrezygnowała ona z zatrudnienia oraz nie podejmowała pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny aniżeli konieczność sprawowania opieki nad ojcem - M. K.. Natomiast zaskarżona do Sądu decyzja zapadła w postępowaniu zainicjowanym przez pełnomocnika skarżącej, pismem z dnia [...] września 2021 r., w którym wystąpiono z kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – M. K.. Po wniesieniu powyższego wniosku, organ przeprowadził w dniu [...] października 2021 r. wywiad środowiskowy i na jego podstawie przyjął że postępowanie podlega umorzeniu. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Kolegium trafnie dostrzegło, iż pismo pełnomocnika skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. wbrew jego tytułowi należało potraktować jako odwołanie. Bezspornie organ wydał decyzję kończącą postępowanie nie zaś odmawiał wszczęcia postępowania. Natomiast podstawą utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez Kolegium, iż rozpatrywana sprawa jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą wnioskiem z [...] listopada 2020 r., gdyż w obu sprawach występowały te same podmioty (skarżąca i podopieczny), ten sam przedmiot - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tożsamy stan prawny (regulacje prawne dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie) oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotnej znaczenie. W świetle zarzutów skargi należy uznać, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to czy wystąpiła tożsamość stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji a powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącej o braku tożsamości spraw przesądza okoliczność, iż aktualnie skarżąca ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od września 2021 r., podczas gdy wcześniej złożony wniosek obejmował okres co najmniej od listopada 2020 r. Nadto pełnomocnik skarżącej upatruje zmiany stanu faktycznego oraz prawnego w sprawie w wywodzonym respektowaniu przez sądy administracyjne oraz jednostki samorządowe wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Natomiast w ocenie Kolegium odmienny czasookres żądana nie świadczy o braku tożsamości stosunku administracyjnoprawnego a dla sprawy kluczowe znaczenie ma to, że ponowny wniosek skarżącej z dnia [...] września 2021 r. został oparty na identycznych podstawach prawnych i tożsamych okolicznościach stanu faktycznego istotnych z punktu widzeń uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, jak wniosek inicjujący pierwsze postępowanie. Rozpatrując powyższe stanowiska stron Sąd wskazuje, iż znane mu są pojawiające się w orzecznictwie poglądy o braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tak np. wyroki: WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 951/19, WSA w Poznaniu, WSA w Rzeszowie z 2 marca 2022 r. sygn. akt. II SA/Rz 1626/21 czy WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r. sygn. akt. IV SA/Po 79/22). W wyrokach tych, zapadających w postępowaniach, w których organy administracji odmawiały wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzano, że przedmiot spraw w istocie różni się ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do świadczeń pielęgnacyjnych, każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Jednak Sąd w niniejszym składzie, podobnie jak WSA w Krakowie w wyroku z 15 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1466/21, powyższego zapatrywania nie podziela. Jest bowiem różnica w przyznawaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W badanej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane do [...] października 2021 r. zatem wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane jedynie na okres od miesiąca, w którym złożono wniosek do daty końcowej wyznaczonej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że sam tylko fakt, iż świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się od momentu złożenia konkretnego wniosku sprawia, że w sytuacji składania wniosków w kolejnych miesiącach po prawomocnej weryfikacji uprawnień skarżącej dopuszczalne jest ponowne merytoryczne rozstrzygania sprawy , której efektem miałoby być ponowne rozstrzyganie o uprawnieniu skarżącej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do miesiąca wyznaczonego orzeczeniem o niepełnosprawności. Jak trafnie przyjął organ odwoławczy dla uznania, iż taka sprawa nie jest tożsama z już zakończoną decyzją ostateczną koniczna byłaby zmiana podmiotów postępowania, przedmiotu lub zmiana stanu prawnego względnie zmiana stanu faktycznego sprawy. Czynności przeprowadzone przez organ I instancji dawały podstawy do przyjęcia, iż stan faktyczny sprawy nie ulegał takiej zmianie, która uzasadniałaby konieczność ponownego badania uprawnienia skarżącej do uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności nie stwierdzono nowych okoliczności dających podstawy do ponownej weryfikacji związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy podjęciem się przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym a rezygnacją z zatrudnienia. Takich zmian nie wskazuje zresztą pełnomocnik skarżącej, dopatrując się zmiany stanu faktycznego wyłącznie w innej dacie początkowej świadczenia, o które zabiega skarżąca. Zdaniem Sądu nie sposób też przyjąć iżby w sprawie miało dojść do zmiany stanu prawnego dającego podstawy do ponownej weryfikacji uprawnienia skarżącej, co miałoby wynikać z wywodzonego przez pełnomocnika skarżącej "rozpoczęcia respektowania" wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443). W tym miejscu warto zauważyć, iż wyrok powyższy wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. i obowiązuje w niezmienionym kształcie, podobnie jak materialnoprawne przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji odmownej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo dopatrzyły się podstaw umorzenia postępowania zainicjowanego ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Tym samym Sąd - nie dopatrując się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji skargę oddalił, stosownie do art. 151 P.p.s.a. Niniejsza sprawa, na podstawie wniosku pełnomocnika skarżącej została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/