II SA/Sz 182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. L.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Z. L.-S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat E. Z.-K. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy G. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, 4, art. 61 ust. 1, 4 i 5, art. 63 ust. 2, 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym R., gmina G., stanowiącej własność Z. L.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. Z. L. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu jednorodzinnego na dz. nr [...] w obrębie geodezyjnym R. , gmina G.. Dla wskazanego obszaru brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzonej analizy organ stwierdził, że nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zachodzą okoliczności zawarte w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na podstawie których przedmiotowa nieruchomość wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przypadku działki wnioskodawczyni szerokość frontu działki wynosi [...] m, wobec tego do analizy wzięty został po uwagę obszar w odległości [...] m od granic wnioskowanej działki. Na obszarze analizowanym występują grunty drogowe, leśne i rolne oraz wody płynące. Planowana realizacja zabudowy o charakterze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej jest sprzeczna z zapisami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Działki w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości stanowią tereny rolne, leśne i drogowe oraz wody płynące. Wobec tego nie ma możliwości ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieruchomość posiada jedynie dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej. Działka znajduje się w odległości [...] m od zabudowy wsi R.. Nie ma możliwości ustalenia m. in. kształtu i geometrii dachów, kąta nachylenia połaci dachowych, kolorystyki i innych ważnych parametrów i wskaźników dotyczących nowej zabudowy. Wójt [...] wskazał, że powodem dla odmowy wydania warunków zabudowy jest brak zasady dobrego sąsiedztwa, czyli brak zabudowy sąsiedniej, na podstawie której organ wydający decyzję mógłby kontynuować parametry i wskaźniki urbanistyczne nowej zabudowy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Z. wniosła od niej odwołanie. W ocenie inwestorki spełnia ona wszystkie warunki, aby mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie zgodziła się z tym, że brak jest dobrego sąsiedztwa. Do analizy przyjęty został minimalny obszar. Zdaniem strony pojęcie dobrego sąsiedztwa trzeba interpretować szeroko. Obszar analizowany powinien obejmować obszar sąsiedniej wsi, a to jest niewielka odległość, około [...] m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, po rozpatrzeniu odwołania Z. L., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium po przytoczeniu treści postanowień § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdziło iż organ I instancji prawidłowo stwierdził, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki w obszarze analizy nie ma możliwości ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Z mapy ewidencji gruntów obr. [...] R. wynika, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona wokół działki nr [...] w odległości co najmniej trzech frontów tej działki. Pomiary wskazują, że front działki liczy [...] m. Granice obszaru analizowanego zostały zatem ustalone w odległości [...] m. Wynika stąd, że granice obszaru analizowanego zostały ustalone prawidłowo, w myśl obowiązujących przepisów. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Stąd organ dokonując oceny wniosku o wydanie warunków zabudowy obowiązany jest odwołać się do zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie, co wymaga przeprowadzenia analizy celem stwierdzenia, czy jej wykonanie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa i czy nie przyczyni się do zaburzenia ładu przestrzennego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że rozpatrywanej sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie został spełniony. W ocenie organu sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, nie narusza przepisów prawa. Wnikliwe zapoznanie się z częścią tekstową i graficzną analizy pozwala bowiem na stwierdzenie, że nie ma w niej błędów, które dyskwalifikowałyby jej wartość dowodową. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium podkreśliło, że dalsze powiększanie obszaru analizowanego tj. rozszerzenie go aż do zabudowań wsi R. położonej w odległości ok. [...] m od przedmiotowej działki, stanowiłoby de facto poszukiwanie działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku inwestora, co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższą decyzję Kolegium, Z. L. - S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uznając ją za krzywdzącą i uniemożliwiającą czerpanie pożytków z własności jej działki. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustanowiony w sprawie dla skarżącej pełnomocnik z urzędu, w piśmie z dnia 22 maja 2018 r. podtrzymał skargę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię, niweczącą cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że obszar analizowany przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy można ograniczyć wyłącznie do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 5 metrów z pominięciem warunków urbanistycznych na danym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz.1369). Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga jest zasadna, choć nie z powodów wskazanych przez skarżącą. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W niniejszej sprawie, do decyzji Wójta Gminy G. dołączono tylko jeden załącznik w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 i 1:1500. W metryce akt sprawy nie wykazano, by taka analiza się w nich znajdowała, nadto organ przyznał, iż decyzja ta nie zawiera jako odrębnego załącznika analizy urbanistycznej, a analiza dokonana została w treści decyzji organu I instancji na jej stronie 2 i 3 (k.97 akt sądowych). Powyższe oznacza, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy jest niekompletna, gdyż nie zawiera wymaganej obligatoryjnie przepisem § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, części tekstowej tej analizy. Warunku tego nie może spełniać analiza dokonana w treści decyzji organu I instancji. W myśl art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Podkreślić trzeba, że osoby o których mowa w art. 60 ust. 4 ustawy, nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, organami właściwymi są bowiem podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3. Sporządzenie projektu decyzji i analizy przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną nie oznacza prawa do ostatecznej oceny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest kompetencją właściwego organu. Decyzja wydana w niniejszej sprawie w pierwszej instancji obok podpisu Wójta Gminy G., zawiera informację ujętą w ramce, iż projekt decyzji oraz analizę opracowała mgr inż. arch. J. C. wpisana na listę P. Okręgowej Izby Architektów. Wzmianka ta nie może oznaczać, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona, gdyż decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydaje i podpisuje właściwy organ, a jej projekt i analizę sporządza uprawniony architekt – urbanista. To organ bowiem ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej decyzji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić organowi, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Analiza architektoniczno-urbanistyczna podlega ocenie organu rozpoznającego jako część materiału dowodowego sprawy, zgodnie m.in. z art. 77 § 1 k.p.a. Analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków nowej zabudowy, czy też wynikać z niej powinno, czy parametry nowej zabudowy dają się pogodzić z zastanym ładem architektonicznym w obszarze analizowanym (właściwie ustalonym i uzasadnionym) i pozwalają na ich ustalenie w decyzji. Na marginesie Sąd nadmienia, że z przepisów ustawy o planowaniu, ani też rozporządzenia nie wynika, aby obowiązek dołączenia tekstowej części wyników analizy do decyzji rozstrzygającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ograniczony był tylko do decyzji uwzględniających taki wniosek. W ocenie Sądu, skoro w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie została wykonana analiza urbanistyczna jako odrębny załącznik sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, to brak było możliwości orzekania przez organ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organ uchybił wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona rozstrzygnięcia po uzupełnieniu decyzji o załącznik części tekstowej analizy architektoniczno–urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego architekta - urbanistę. Niedołączenie do decyzji organu pierwszej instancji analizy tekstowej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy niewątpliwie stanowiło naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenie tego przepisu musiało skutkować uchyleniem decyzji, albowiem brak było podstaw do orzekania przez organ o warunkach i wymaganiach dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak odrębnego dokumentu w postaci analizy urbanistycznej w formie tekstowej, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy.