II SA/Sz 183/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] Burmistrz .odmówił ustalenia dla J. i A. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] na dz. Nr [...] położonej w [...], o co wystąpili z wnioskiem z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej, teren ma funkcję rolną kl. gruntu [...], jest zagospodarowany i użytkowany jako prywatne ogrody działkowe; dla planowanej inwestycji brak sąsiedztwa zabudowy, sąsiednie działki są zabudowane altanami ogrodowymi zrealizowanymi niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Teren nie posiada uzbrojenia technicznego ani tez nie zostało ono zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z uwagi na strefę ochrony pośredniej komunalnego ujęcia wody niedopuszczalne jest użytkowanie terenu mogące zmniejszyć przydatność ujmowanej wody. W odwołaniu od tej decyzji, które złożyli A. i J. B. podniesiono, że: dz. Nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] jest drogą publiczną, a dz. Nr [...] jest drogą wewnętrzną. Planowana budowa jest zgodna z funkcją mieszkalną na dz. Nr [...] (budynek mieszkalny nr [...]) oraz funkcją mieszkalną, która będzie realizowana na dz. Nr [...]. W odwołaniu zakwestionowano także wyznaczenie obszaru analizowanego nie uwzględniając m. in. dz. Nr [...], gdzie znajduje się budynek, który jest budynkiem mieszkalnym [...], a także niezbędnymi urządzeniami i instalacjami budowlanymi. Można zatem bez problemu ustalić wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki itd. Działka Nr [...] posiada uzbrojenie w energię elektryczną. Organ I instancji nie wzywał stron do uzupełnienia wniosku o stosowne umowy. Dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującej decyzji w sprawie stref ochronnych ujęcia wody zgodnie z art. 58 ustawy Prawo wodne. Odwołujący zwrócili także uwagę, że zostali pozbawieni uczestnictwa w postępowaniu uzgadniającym. Powołując się na powyższe argumenty odwołujący się wnieśli o ustalenie warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] stanowi grunt rolny [...] i znajduje się w zwartym obszarze gruntów rolnych, niezabudowanych. Działka nr [...] również stanowi działkę rolną oznaczoną na mapie symbolem [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] informujące, że do działki Nr [...] nie ma warunków technicznych na wykonanie przyłącza wodociągowego, nie ma też warunków technicznych do wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Starosta w piśmie z dnia [...] negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję wskazując, że chodzi o tereny wodonośne komunalnego ujęcia wód podziemnych dla [...]. Odnośnie kontynuacji funkcji o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że punktem wyjściowym jest ustalenie obowiązującej funkcji na danym terenie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa działka stanowi grunty rolne kl. [...] a. Zamiar budowy [...] na gruntach rolnych, niezwiązanego z działalnością rolniczą o jakiej mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest sprzeczny z powyższą funkcją terenu. Dalsza zabudowa na którą powołuje się odwołanie tj. budynek Nr [...] oraz zabudowa mieszkaniowa jaka może być w przyszłości zrealizowana na dz. Nr [...], nie ma powiązania z obszarem analizowanym, który obejmuje zwarty obszar gruntów rolnych. Powoływana zabudowa dotyczy budynków wielorodzinnych [...] kondygnacyjnych. Wyznaczenie obszaru analizowanego w zaskarżonej decyzji odpowiada zasadom ustalonym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Granice sąsiedztwa są ograniczone nie tylko funkcją terenu, ale także dostępem do drogi publicznej. Nie bez znaczenia jest także fakt, że przedmiotowy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy) Istotnym jest także, że przedmiotowa działka Nr [...] znajduje się w obszarze zasilania ujęcia wody, niezależnie od tego, czy ustanowiono strefę ochronną. Poza tym działka nie posiada uzbrojenia w sieć wodociągową i kanalizacyjną, a Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej stwierdziło, że nie ma warunków technicznych na wykonanie przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Budowa zaś szamba nie jest możliwa z powodu ochrony warstw wodonośnych na tym terenie. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 I tego przepisu. W sprawie niniejszej oczywistym jest, że działka Nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej; brak jest działki sąsiedniej zabudowanej w sposób zgodny z funkcją terenu i dostępnej z tej samej drogi publicznej; brak jest możliwości uzbrojenia terenu; teren wymaga poza tym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Z tych przyczyn zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji nie mają znaczenia kwestie związane z ustaleniem strefy ochronnej ujęcia wody. Uchybienie organu I instancji dotyczące pominięcia obowiązku zapoznania stron z materiałem dowodowym również nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Materiał dowodowy pozwala na uznanie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w sprawie niniejszej jest uzasadniona. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. i J. B. zaskarżyli ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organ prowadzący postępowanie naruszył art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa właściwe instytucje, z którymi należy uzgadniać decyzje o warunkach zabudowy. Nie są tam wymienione przedsiębiorstwa zajmujące się dostarczaniem wody oraz odprowadzaniem ścieków. W związku z tym nie było podstawy prawnej zezwalającej na wystąpienie przez Burmistrza do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w sprawie warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. Po drugie - organ prowadzący postępowanie naruszył art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zobowiązuje organ do zawiadomienia strony o fakcie wystąpienia do innego organu o zajęcie stanowiska. O takim fakcie nie zostali poinformowani, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 106 § 2 KPA. Po trzecie - organ prowadzący postępowanie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż powinien wezwać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o stosowne umowy zawarte z właściwą jednostką organizacyjną. Takiego wezwania nie otrzymali, a organ I instancji wolał sam wystąpić do podległego mu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej o wydanie pisma w sprawie możliwości podłączenia dz.nr [...] do istniejącego uzbrojenia terenu. Natomiast stwierdzenie "Budowa szamba nie jest możliwa z powodu ochrony warstw wodonośnych na tym terenie" nie posiada skonkretyzowanej podstawy prawnej. W związku z tym naruszony jest art. 107 § 3 KPA, zgodnie z którym, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ prowadzący postępowanie z góry przesądził o sposobie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, choć istnieje możliwość wybudowania własnego ujęcia wody oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ prowadzący postępowanie naruszył też art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł ten określa właściwe instytucje, z którymi należy uzgadniać decyzje o warunkach zabudowy. Główny Geolog, do którego Burmistrz przesłał decyzję do uzgodnienia, a który pismem z dnia [...] przekazał sprawę do Starostwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, jest upoważniony do zajmowania stanowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Działka nr [...] nie jest położona w pobliżu takich terenów, więc bezprzedmiotowe jest występowanie do Geologa o uzgodnienie decyzji. W związku z tym nie istniała podstawa prawna zezwalająca na wystąpienie przez Burmistrza do Geologa. Art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązuje organ do zawiadomienia strony o fakcie wystąpienia do innego organu o zajęcie stanowiska. O takim fakcie skarżący nie zostali poinformowani. Organ prowadzący postępowanie naruszył także art. 58 ustawy Prawo wodne, który mówi, że "Strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują stosownie do art. 52-57". Obecnie dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującej decyzji w sprawie stref ochronnych ujęcia wody. W związku z tym nie można twierdzić, że " (...)działka nr [...] znajduje się w obszarze zasilania ujęcia wody, niezależnie od tego, czy aktualnie ustanowiono strefę ochronną". Również twierdzenia SKO, że ,,(..) przedmiotowa działka stanowi grunty rolne kl. [...], (...)zamiar budowy domu mieszkalnego na gruntach rolnych, nie związanego z działalnością rolniczą o jakiej mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest sprzeczny z funkcją terenu (..) oraz, (..) przedmiotowy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (..)", nie posiadają skonkretyzowanej podstawy prawnej. W związku z tym naruszony został art. 107 § 3 KPA, zgodnie z którym, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem skarżących SKO bezpodstawnie stwierdza, że "dalsza zabudowa na którą powołuje się odwołanie tj. budynek nr [...] oraz zabudowa mieszkaniowa jaka ma być w przyszłości zrealizowana na dz. nr [...], nie ma powiązania z obszarem analizowanym, który obejmuje zwarty obszar gruntów rolnych a powoływana zabudowa dotyczy budynków wielorodzinnych [...] kondygnacyjnych". Stwierdzenie to narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, musi istnieć co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Niewątpliwie działka nr [...], na której położony jest budynek mieszkalny nr [...] dostępna jest z tej samej drogi publicznej (dz. nr [...]) co dz. nr [...], która ma dostęp do dz. nr [...] poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]). W związku z tym cechy zabudowy mimo tego, że jest to budynek o wysokości [...] kondygnacji. Zezwala na to § 4 pkt 4, § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dopuszcza wyznaczenie innej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Budowa budynku mieszkalnego nie jest sprzeczna z funkcją mieszkalną realizowaną na dz. nr [...] (budynek mieszkalny nr [...]). Organ prowadzący postępowanie naruszył też art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objaśnia pojęcie dostępu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć m. in. dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogą wewnętrzną jest m. in. droga dojazdowa do gruntów rolnych. Niewątpliwie dz. nr [...] jest gruntem rolnym. W związku z tym dz. nr [....], z której odbywa się dojazd do dz. nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. To powoduje, że dz. nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...]) przez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej P.p.s.a/. Przeprowadzona pod kątem zgodności z prawem analiza zaskarżonej decyzji nie dają podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem prawa. Organy obu instancji w uzasadnieniu wydanych przez siebie decyzji i dokonały pełnych i trafnych ustaleń, dotyczących stanu faktycznego sprawy jak też prawidłowo zastosowały obowiązujące w tym zakresie przepisy. Zarzuty skargi są zaś nietrafne. Niesporne jest, iż działka nr [...], na której skarżący chcą realizować swe zamierzenie inwestycyjne stanowi działkę rolną znajdującą się w zwartym kompleksie gruntów rolnych zagospodarowanych jako ogrody. W tej sytuacji planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji terenu. Trafna jest zatem ocena organu, iż dla planowanej inwestycji brak jest dobrego sąsiedztwa, które pozwoliłoby na ustalenie linii zabudowy oraz jej parametrów i cech. Sąsiednie działki są bowiem zabudowane altanami ogrodowymi, realizowanymi niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i obowiązującym do [...]r. planem zagospodarowania. Działka nr [...], przez którą działka skarżących miałaby mieć dostęp do drogi publicznej nie posiada prawnego statusu drogi. Nie jest ona oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "dr". Działka ta stanowi zatem rolny użytek drogowy, lecz drogą z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest. Może być uznawana za drogę wewnętrzną tylko w zakresie dojazdu do gruntów rolnych., Natomiast działka nr [...] z chwilą wybudowania domu utraciłaby ten charakter. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżących o dostępie do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Za bezpodstawne uznać należy też inne zarzuty podnoszone przez skarżących. Wystąpienie organu I instancji do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej nie nastąpiło na podstawie art. 3 ustawy o planowaniu. Jednostka ta nie jest innym organem w rozumieniu art. 106 kpa, i nie ma wymogu uzgodnień w tym zakresie. Taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że organ I instancji nie może wystąpić o stosowną opinię do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co odbywa się właśnie poprzez gromadzenie wszelkich niezbędnych dowodów koniecznych dla oceny przedmiotu rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, że organ bada również zgodność planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi tj. przepisami innych ustaw mających zastosowanie w tej sprawie. W takim kontekście należy oceniać pismo Starosty z dnia [...] z pominięciem trybu postanowienia. Ze względu na brak zagrożenia osuwaniem się mas ziemi nie zachodziła w tym względzie konieczność uzgodnienia projektu decyzji przez ten organ oraz geologa. Uchybienia te jednak nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. O braku możliwości wydania wnioskowanej przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dla ich zamierzenia inwestycyjnego zadecydował brak możliwości spełnienia art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności brak dobrego sąsiedztwa i dostępu ich działki do drogi publicznej, co zostało w zaskarżonej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wykazane . Zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia i oceny prawne Sąd w pełni podziela. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.