II SA/Sz 185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w S. udzielił Spółce A, zwanej dalej "Spółką", zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 196 punktach na terenie województwa z. w okresie sześciu lat od daty wydania tej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka zwróciła się do organu o zmianę wydanego zezwolenia, na podstawie art. 155 K.p.a., przez zmianę lokalizacji punktu nr [...], z uwagi na prognozowaną nierentowność i zastąpienie go nową lokalizacją Po przejęciu, z dniem 31 października 2009 r. na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323), kompetencji Dyrektora Izby Skarbowej oraz w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540) sprawa przekazana została Dyrektorowi Izby Celnej w S. Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 253 a ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 8, 118, 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych odmówił zmiany zezwolenia. Zdaniem organu, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem szczególnym, który ogranicza możliwość dokonywania zmian w zezwoleniach na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsca urządzania gry, czy objęcie zezwoleniem nowych miejsc. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, a Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu skargi Spółki A, wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 867/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie zasadnicze znaczenie miała kwestia oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności art. 129, 135 i 138, co stanowiło przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej. Tymczasem Dyrektor Izby Celnej w S.nie analizował kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał wskazał w nim, że ocena, czy dany przepis ma charakter techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego, jednak z uwagi na obowiązującą w Unii Europejskiej zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich i specyfikę działania polskich sądów administracyjnych, których zadaniem jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, ustalenia w sprawie, na które wskazał Trybunał, powinien poczynić organ. Ww. wyrok Trybunału Sprawiedliwości przesądza o sposobie wykładni prawa unijnego, co oznacza potrzebę rozważenia przez organ, a następnie sąd administracyjny, konsekwencji prawnych wyroku Trybunału. Zatem pod tym kątem organ powinien niejako od początku rozpoznać sprawę. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na konieczność zbadania przez organ, przed przeprowadzeniem powyższej analizy, czy postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Dyrektor Izby Celnej w S., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki o zmianę zezwolenia z dnia 4 czerwca 2007 r. – z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zezwolenie objęte wnioskiem o zmianę utraciło ważność w dniu 4 czerwca 2013 r., co oznacza brak przedmiotu postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier. W tej sytuacji nie było możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Niezależnie od tego, mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zawarte w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., organ ponownie przeanalizował sprawę biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. Organ I instancji podkreślił, że Trybunał UE uznał w wyroku, iż przepisy ustawy o grach hazardowych mogą powodować ograniczenie a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach poza kasynami gry i salonami gry i stanowią potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy w przypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Jednakże ustalenie tego Trybunał pozostawił polskim sądom, wskazując jednocześnie kryteria, przy pomocy których ocena ta ma zostać dokonana. W uzasadnieniu wyroku Trybunał w pkt 35 stwierdził, że przepisy krajowe można uznać za inne wymagania w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w istotny sposób skład, właściwości lub sprzedaż produktu i nakazał dokonać ustaleń opisanych w pkt 37, 38 i 39 wyroku. Dyrektor Izby Celnej w S., w kontekście poczynionych ustaleń, uznał, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie wprowadzają "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy, nie maja istotnego wpływu na właściwości lub sprzedaż automatów o niskich wygranych, a zatem nie mają charakteru przepisów technicznych w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i jako takie nie podlegały procedurze notyfikacji o której mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE. Przepisy przejściowe pozwalają automaty, dotychczas wykorzystywane jako niskowygraniowe, nadal legalnie wykorzystywać w dotychczasowych miejscach, tj. poza kasynami gry do czasu wygaśnięcia zezwoleń lub poświadczeń rejestracji oraz na nowych już zasadach w kasynach gry, po uzyskaniu koncesji bądź przystosowaniu do gier zręcznościowych niepodlegających ustawie o grach hazardowych. Automaty te mogą także być przedmiotem obrotu na rynku unijnym. Na ograniczenie liczby automatów wpłynęły i inne powody, nie związane z wprowadzeniem nowych rozwiązań prawnych (tzn. czynniki natury ekonomicznej, z przyczyn leżących wyłącznie po stronie przedsiębiorców, amortyzacja, stan magazynowy, przypadki wyrejestrowania automatów wskutek wszczętych postępowań itp.). Ponadto, organ zaznaczył, że reguła swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału nie pozbawia państw członkowskich możliwości posłużenia się swoistymi ograniczeniami w swobodach rynku wewnętrznego Unii, przez wprowadzenie na swoim terytorium odpowiednich środków krajowych, jeżeli są one niezbędne dla ochrony wartości ujętych w zamkniętym katalogu, tj. art. 36, 52, 62, 65 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub są uzasadnione tzw. nadrzędnymi wymogami mającymi znaczenie dla ogółu społeczeństwa i uznanymi przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Nawet jeżeli wprowadzony przepis ma charakter techniczny, nie wyklucza to możliwości powołania się przez państwo na którąś z wymienionych wcześniej klauzul porządku i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które mają chronić obywateli przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami. Do zbioru takich zagrożeń należy bez wątpienia hazard. Spółka A od powyższej decyzji odwołała się wnosząc o jej uchylenie w całości decyzji, ewentualnie w zakresie w jakim jej uzasadnienie odnosi się do kwestii przepisów technicznych. Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8 ustawy o grach hazardowych, po rozpoznaniu odwołania Spółki A, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej w S. poddał wszechstronnej i szczegółowej analizie stan faktyczny i prawny sprawy. Podtrzymał stanowisko w przedmiocie bezprzedmiotowości tego postępowania, stwierdzając, że upływ terminu, na jaki wydane było zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych spowodował, iż ustał skutek prawny w postaci umożliwienia prowadzenia wymienionej działalności, co oznacza, wygaśnięcie stosunku materialnoprawnego, obejmującego to uprawnienie, gdyż wydana decyzja w przedmiocie zezwolenia przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Wystąpienie tej okoliczności czyni bezprzedmiotowym postępowanie w zakresie zmiany zezwolenia. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji w sprawie zmiany zezwolenia, zezwolenie to już nie obowiązywało, zaatem uprawnienia z niego wynikające wygasły. W świetle powyższego, w sytuacji wygaśnięcia zezwolenia, nie zachodziły podstawy do merytorycznego orzekania o zmianie zezwolenia w trybie wyznaczonym normą prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, tym samym problematyka notyfikacji ww. przepisu nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Pomimo tego organ dokonał głębokiej analizy orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., dyrektywy 98/34/WE, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r.,sygn. akt P4/11 i orzecznictwa sądów przy uwzględnieniu badań rynku oraz właściwości produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych i stwierdził, że przepis art.135 ust.2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym, który musiał być notyfikowany, jest zgodny z Konstytucją RP, obowiązuje i winien być stosowany, choć w niniejszej sprawie nie było potrzeby jego stosowania z racji bezprzedmiotowości postępowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółka A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka oświadczyła, że zaskarża w całości wydane rozstrzygnięcie, zwłaszcza zaś jego uzasadnienie w części dotyczącej tego, czy przepisy ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi podlegającymi notyfikacji Komisji Europejskiej. W ocenie Spółki przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U.Nr 29, poz. 2039 ze zm.), a twierdzenie organu, że przepisy art. 135 ust. 1 i 2 nie są przepisami technicznymi nie jest prawidłowe. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji ostatecznej i poprzedzającej jej wydanie w części dotyczącej uzasadnienia i wskazanie, że art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych stanowi nienotyfikowany przepis techniczny. Spółka wskazała w skardze, że abstrahując od kwestii umorzenia postępowania, dla niej zasadnicze znaczenie ma dla niej ocena technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych. Dlatego też z całą mocą kwestionuje ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji co do problemu przepisów technicznych. Zdaniem Spółki, Sąd uwzględniając skargę może uchylić decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, co wynika z orzeczeń sądów administracyjnych powołanych w skardze. Nawet przy założeniu, że uzasadnienie decyzji dotyczące problemu przepisów technicznych jest obojętne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, kwestia ta powinna być przedmiotem merytorycznej kontroli WSA w S. Przepisy ustawy o grach hazardowych mające zastosowanie w niniejszej sprawie stanowiły przepisy techniczne, a zaskarżona decyzja w zakresie, w którym stwierdza w uzasadnieniu, że nie miały takiego charakteru, jest wadliwa. W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka obszernie wyjaśniła swe stanowisko dotyczące technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "P.p.s.a."). Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej stała się decyzja ostateczna umarzająca postępowanie wywołane wnioskiem o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które zostało wydane na okres 6 lat, tj. od 4 czerwca 2007 r. do 4 czerwca 2013 r. Kontrolowana obecnie decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 28 listopada 2013 r., którym Sąd uchylił wydane uprzednio w tej sprawie decyzje, zalecając organowi administracji dokonanie oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, z uwzględnieniem oceny zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Formułując wytyczne Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na konieczność zbadania przez organ, przed przeprowadzeniem powyższej analizy, czy postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże zawarta w uzasadnieniu wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie zawsze mogą zostać uwzględnione przez organ ponownie rozpoznający sprawę, co może mieć miejsce w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych. Ocena prawna dotyczy bowiem właściwego zastosowania konkretnego przepisu w indywidualnej sprawie, i musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu. Tylko wtedy bowiem można mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której rozstrzygniecie to zapadło. Zmiana istotnych okoliczności faktycznych w sprawie może spowodować, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Temu powinna służyć działalność orzecznicza organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków służących wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak nie zawsze cel ten może zostać osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy postępowanie w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc inny sposób zakończenia postępowania w rozumieniu art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może powstać także w czasie trwania tego postępowania, w sprawie już zawisłej przed organem administracji. W rozpoznawanej sprawie Spółka domagała się zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. W sprawie będącej przedmiotem skargi, poprzednio zmianie decyzji ostatecznej sprzeciwiał się przepis szczególny, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mający zastosowanie na podstawie art. 118 tej ustawy. Jednak obecnie zezwolenie będące przedmiotem wniosku strony wygasło. Rozstrzyganie sprawy dotyczącej zmiany lokalizacji jednego z punktów urządzania gry w przypadku, gdy zezwolenie na prowadzenie takiej działalności wygasło, nie jest możliwe. Sytuacja, w której przedmiot rozstrzygnięcia nie istnieje, jest klasyczną postacią bezprzedmiotowości postępowania. Ponieważ zezwolenie na urządzanie gier hazardowych wygasło, organ zasadnie umorzył postpowanie dotyczące zmiany tego zezwolenia. W tym przypadku organ w dalszym toku postępowania nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyroku tutejszego sądu, z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 867/13 mającymi na celu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Upływ ważności zezwolenia spowodował, że kwestie te straciły na znaczeniu. Niezależnie bowiem od tego, czy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, na podstawie którego poprzednio organ odmówił zmiany zezwolenia ma charakter przepisu technicznego, czy też nie, zezwolenie wygasło, co uniemożliwia jego zmianę. Natomiast okoliczność, że organ w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe niepotrzebnie odniósł się do merytorycznych wskazań zawartych w tym wyroku nie oznacza, że decyzja powinna zostać uchylona w całości, czy w części. Uchybienie to można co najwyżej zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, nie powoduje zatem konieczności ani nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zawiera także wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej, w tym podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.