II SA/Sz 186/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. S. następcy prawnego H. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oraz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], a także decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. nakazuje ściągnąć od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...] złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i T. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nakazującej inwestorowi – H. S. - rozbiórkę wykonanych niezgodnie (z istotnymi odstępstwami) z zatwierdzonym projektem części w budynku mieszkalnym przy ul. F. (tj. m.in. tylnej północnej ściany przesuniętej o 1,5 m w kierunku południowym, przeszklenia z drzwiami wejściowymi w miejscu projektowanej bramy garażowej, WC we wnęce do piwnicy, drzwi wejściowych w ścianie bocznej na parterze, łukowego daszku z poliwęglanu nad wejściem) oraz doprowadzenie dobudowanej części obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji po złożeniu w dniu 5 marca 2004 r. przez H. S. zawiadomienia o zakończeniu budowy, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. F. w S. oraz na podstawie dołączonych do zgłoszenia dokumentów, m. in. dziennika budowy oraz inwentaryzacji powykonawczej, ustalił, że rozbudowa ww. budynku została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Po stwierdzeniu powyższego wydał w dniu [...] decyzję zgłaszającą sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy. Następnie w dniu [...] wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzję, nakazującą inwestorowi wykonanie w terminie do dnia 30 września 2004 r. określonych czynności (m. in. przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oceny technicznej rozbudowanej części obiektu, inwentaryzacji budowlanej przedmiotowej części obiektu) w celu doprowadzenia robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, ponieważ nie dostarczyła wymaganego prawem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli budynku. W związku z powyższym organ powiatowy wydał, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej przebudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. oświadczyła, że dostarczyła wymagane przepisami prawa dokumenty. Ponadto podniosła, że współwłaściciele budynku nie są stroną i nie mogą uzurpować sobie prawa do ingerencji w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie, na podstawie akt sprawy, ustalił że po złożeniu w dniu 5 marca 2004 r. przez inwestora – H. S., zawiadomienia o zakończeniu budowy, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. F. w S., ujawnione zostały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ odstępstw tych dokonano bez pozwolenia właściwego organu, PINB w S. wydał w dniu [...] decyzję nakładającą wykonanie w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych, zrealizowanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, do stanu zgodnego z prawem. Inwestor złożył określone w decyzji dokumenty, w tym również oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże z uwagi na brak zgody współwłaścicieli budynku, nie można uznać złożonego oświadczenia za kompletne i zgodne z przepisami prawa. W związku z powyższym należało uznać, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku – nie dostarczył wszystkich określonych w decyzji dokumentów, pomimo wezwania z dnia 7 marca 2005 r. do uzupełnienia oświadczenia. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane, biorą udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest odrębnym postępowaniem, w którym zastosowanie ma przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 4 lipca 2005 r. H. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W związku ze śmiercią skarżącej H. S. w dniu [...] (akt zgonu Nr [...]) w jej prawa wstąpił spadkobierca w osobie syna T. S., którego przed Sądem reprezentował ojciec J. S.. W skardze zarzucono decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. obrazę prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie – art. 57 ust 2 , art. 51 ust. 3, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 139 K.p.a., poprzez orzeczenie na niekorzyść odwołującej. Na powyższych podstawach wniesiono o jej uchylenie oraz decyzji jej poprzedzającej i nakazanie organom nadzoru budowlanego wydanie decyzji stwierdzenie prawidłowości w dokonanych zmianach, które nie są istotne i nie naruszają prawa oraz interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że dokonane odstępstwa nie kwalifikują się jak istotne, nie naruszają rażąco prawa, ani interesu społecznego. Nie stwarzają też uciążliwości dla współwłaścicieli i sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki: glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r. sygn. akt II SA 909/82, PiP 1983, nr 9, s. 150), a żądanie skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponadto przepis art. 135 p.p.s.a., który również może być stosowany z urzędu, pozwala Sądowi na stosowanie środków przewidzianych ustawą w stosunku do aktów lub czynności: • wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, • w celu usunięcia i naruszenia prawa i • jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy czym pojęcie "sprawy" zawarte w powyższych przepisach, użyte zostało w szerszym znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym (węższym). W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę części budynku mieszkalnego wybudowanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzje oparte zostały na treści przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje możliwość wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, jednakże dopiero w sytuacji gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nadzoru budowlanego winien, wydając stosowną decyzję, nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej obowiązki, o których mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 30 czerwca 2004 r. wydał decyzję nakazującą inwestorowi wykonanie określonych czynności oraz przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania obiektem na cele budowlane. Jednak nakładając ten ostatni obowiązek organ rażąco naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty zostały już wykonane (teza 1. wyroku WSA z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 344202, LEX nr 156960). Podobne stanowisko zajął NSA wskazując, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (teza 1. wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, publik. ONSA 2004/2/54). Z powyższych względów Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, zastosował przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., i uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności - jako rażąco naruszającą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją uchylenia powyższej decyzji jest uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego, ponieważ wydane zostały w oparciu o decyzję z dnia [...]. Uchylenie tej ostatniej decyzji stanowi, określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. W takiej sytuacji Sąd zobowiązany jest – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uchylić zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie gdyby doszło do wznowienia postępowania w trybie uregulowanym w przepisach k.p.a., to w wyniku wznowienia postępowania należałoby uchylić zaskarżoną decyzję, a rozstrzygając w nowej decyzji o istocie sprawy uchylić decyzję ją poprzedzającą. Uzasadnia to ponowne skorzystanie przez Sąd z przepisu art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. Rozstrzygnięcie w pkt I niniejszego wyroku zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 135, a w pkt II na podstawie art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 ww. ustawy.