II SA/Sz 187/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak – Siuda /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant st. sekr. sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005r. sprawy ze skargi J. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych I. u c h y l a zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i J. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Inwestorzy R. i M. W. wykonali roboty budowlane związane z budową hurtowni-magazynu wód mineralnych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. zmienionej decyzja z dnia [...] r. po zawarciu ugody z właścicielami nieruchomości sąsiedniej J. i J. P., odnośnie zabudowy części obiektu. W dniu [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. i M. W. pozwolenia na rozbudowę hurtowni-magazynu wód mineralnych.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu kontroli budowy wydał w dniu [...] r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane z powodu istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę - powiększenia gabarytu budynku, a następnie decyzją z dnia [...] r., na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nałożył na inwestorów między innymi obowiązek uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej, bądź zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny, na roboty budowlane wykonane i projektowane w części obiektu objętej ugodą z dnia [...] r. - w terminie do [...] r. Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] r., na podstawie art.36a pkt 2 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę hurtowni - magazynu wód mineralnych. W dniu [...] r. inwestorzy złożyli wniosek o wznowienie robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art.51 ust.1 a odmówił R. i M. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie hurtowni. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie SA/S z 641/03 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że wniosek o wznowienie robót budowlanych winien być rozpatrzony poprzez wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty postępowania. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. na podstawie art.51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał R. i M. W. zaniechanie dalszych robót przy rozbudowie hurtowni. Od tej decyzji odwołali się inwestorzy i organ odwoławczy postanowienie z dnia [...] r. zawiesił postępowanie odwoławcze ponieważ w dniu [...] r. została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja stwierdzająca - na podstawie art.156 par.1 pkt 1 kpa- nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującej R. i M. W. wykonanie określonych czynności w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. po rozpatrzeniu odwołania J. i J. P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po podjęciu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja z dnia [...] r. w części dotyczącej obowiązku zawartego w pkt 3 została unieważniona, a inwestorzy wywiązali się w ustalonym terminie z pozostałych obowiązków. Zmienił się stan faktyczny sprawy, który wymaga ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do sądu i Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie SA/S z 2340/03 oddalił skargę J. i J. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] r. na podstawie art.51 ust.3 ustawy Prawo Budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny (według wariantu 2) i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych R. i M. W. przy rozbudowie hurtownimagazynu wód mineralnych z częścią mieszkalną. W odwołaniu od tej decyzji J. i J. P. zarzucili, że decyzja jest dla nich krzywdząca i została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r. realizowana inwestycja wymaga ustalenia nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nowego pozwolenia na budowę. Odwołujący podtrzymali swój sprzeciw odnośnie wysokości zabudowy sprzecznej z ustaleniami w zawartej ugodzie z dnia [...] r. Nie zgadzają się na unieważnienie wydanej przez PINB w części dotyczącej wymogu uzyskania zgody skarżących na zabudowę sąsiedniej nieruchomości, gdyż ich zdaniem ugoda z dnia [...] powinna być nadal egzekwowana. Dodatkowo skarżący podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem prawa gdyż budowa nie została zakończona. Wydana decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z [...] r. została wydana po odbiorze budynku. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 10 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i stwierdzono, że unieważnienie decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej pkt 3 nastąpił z powodu nałożenia na inwestora obowiązku nie mającego umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Zatem po unieważnieniu decyzji w części dotyczącej pkt 3, wobec spełnienia przez inwestora pozostałych czynności, popełnioną samowolę budowlaną należy uznać za doprowadzoną do stanu zgodnego z prawem, a tym samym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że nie wydaje się nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, wobec której organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie niezgodności z obowiązującymi przepisami. Pomimo uchybienia art. 10 kpa przez organ I instancji, skarżący w prowadzonym postępowaniu występują w charakterze strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i J. P. zarzucili, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja PINB z dnia [...]r. jest niedostosowana do decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]r. znak [...]. Skarżący podnieśli, że R. i M. W. nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucili, że na etapie podejmowania decyzji nie były brane pod uwagą warunki techniczne dotyczące zbyt wysokiej zabudowy obiektu budowlanego, co powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich działki, Skarżący podnieśli, że nie wyrażają zgody na uchylenie pkt 3 decyzji PINB z dnia [...]r. dotyczącego zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej. obowiązek ten jest uzasadniony ugodą z dnia [...]r. Zatwierdzona ugoda wywiera zgodnie z art. 121 kpa takie same skutki jak decyzja administracyjna. Skarżący zarzucili naruszenie art. 8, 9 i 10 k pa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi mającymi postać naruszenia prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazano art. 51 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 19994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. Zgodnie z art. 51 ust.3 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustawy /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ właściwy organ po sprawdzeniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia obiektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót. Organ wskazując jako podstawę prawną prez. art. 51 ust.3 nie uwzględnił przepisu art. 7 ust.1 cyt. ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy /przed dniem 11 lipca 2003r./, stosuje się przepisy dotychczasowe. Pojęcie "sprawy" należy rozumieć tu możliwe szeroko. Wynika to między innymi z faktu, iż wprowadzone zmiany nie zawsze stanowią samodzielną i kompleksową całość, co mogłoby utrudnić ich stosowanie z dotychczasowymi regulacjami: wyznacznikami czasowymi zasady wskazanej w art. 7 ust.1 jest moment wszczęcia i wydania decyzji ostatecznej. Uwzględniając powyższe należy uznać, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003r. bowiem z protokołu kontroli z dnia [...]r. wynika, że skarżący wykonali roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków zawartych w decyzji z dnia 12 grudnia 2000r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku, co było powodem wydania decyzji z dnia [...]r. zobowiązującej inwestorów do wykonania określonych czynności w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Zatem podstawą prawną decyzji winien być art. 51 ust.1a ustawy Prawo budowlane stanowiący, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Wydanie zaskarżonej decyzji dotyczącej wznowienia robót budowlanych poprzedzone zostało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w związku z odstąpieniem przez inwestora od istotnych ustaleń warunków pozwolenia na budowę i w okresie ważności tego postanowienia została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzja określająca, jakie czynności winni dokonać inwestorzy w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust.1a wykonanie obowiązku nałożonego decyzją przewidzianą w art. 51 ust.1 pkt 2 daje inwestorowi możliwość ubiegania się o wydanie na jego rzecz decyzji o wznowieniu robót. Przed wydaniem decyzji o wznowieniu robót budowlanych organ winien ocenić, czy przedłożony projekt zamienny obejmujący roboty pozostałe do wykonania jest zgodny z wymaganiami prawa budowlanego w tym, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikających z art. 5 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie poczyniły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnych ustaleń co do zgodności przedłożonego projektu z przepisami prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zwrócić należy uwagę, że skarżona decyzja nie odniosła się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących wysokości ponownej rozbudowy budynku ani do zarzutu naruszenia art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Brak ustaleń co do zgodności przedłożonego projektu z w/w przepisami stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa, a uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z treścią rozstrzygnięcia. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "pomimo uchybienia art. 10 kpa przez organ I instancji, skarżący w prowadzonym postępowaniu występują na prawach strony". Przepis art. 10 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki do zagwarantowania stronie nie tylko czynnego udziału w każdym stadium postępowania ale również zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się do wydania decyzji do czasu /określonego wyznaczonym stronie terminem/ złożenia powyższego oświadczenia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w aktach sprawy dowodu, że organy obu instancji pouczyły stronę skarżącą o przysługującej jej prawie co uzasadnia wniosek , że organy obu instancji naruszyły obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiono skarżącym zapoznanie się z przedłożonym projektem i ewentualne zgłoszenie zarzutów. Nie jest uzasadniony zarzut skargi, dotyczący sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją Wojewody z dnia [...]r. Decyzja ta zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania J. i J. P. od decyzji Starosty z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. W. pozwolenia na rozbudową hurtowni magazynu wód mineralnych z częścią mieszkalną. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzją w całości i umorzył postępowanie w sprawie po ustaleniu, że roboty budowlane zostały rozpoczęte. Jednocześnie wskazano, że dalsze postępowanie będzie prowadzone przez PINB . Przy decyzji wydanej w trybie art. 51 ust.1a Prawa budowlanego organ uprawniony jest do badania wykonania obowiązku, nałożonego decyzją wydaną w trybie art. 51 ust.1 pkt 2. Dlatego decyzja o wznowieniu robót nie wymaga wydania uprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowana terenu. Ze względu na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana z wyżej omówionym naruszeniem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c, 152 i 200 ustawy P.p.s.a orzekł jak w sentencji.