II SA/Sz 187/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektów budowlanych oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek zgłoszenia dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę na terenie ww. działki. Podczas kontroli pracownicy organu stwierdzili, że również stan techniczny sąsiednich obiektów, usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w K., należącej do B. F., jest nieodpowiedni: poszycie dachowe jest bardzo zniszczone, brakuje części dachówek, część pozostałych dachówek jest obluzowana, co może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi przechodzących po chodniku oraz bezpieczeństwu parkujących w pobliżu samochodów. Ustalenia wynikające z tych spostrzeżeń zawarto w notatce służbowej z dnia [...]r. W związku z powyższym organ po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] r. nakazał B. F. jako właścicielce zabudowanej działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez usunięcie obluzowanych dachówek, zabezpieczenie pozostałych dachówek przed dalszą dewastacją i zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich, w terminie do dnia [...] r. Decyzja ta została uchylona w całości przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] r. z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia i prawidłowego udokumentowania stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzając ponowne postępowanie, organ I instancji w dniu [...] r. dokonał kontroli działki nr [...] przy ul. [...] w K.. Z kontroli sporządzono stosowny protokół, w którym wskazano, że "na działce nr [...] obr. [...] zlokalizowane są dwa budynki jednokondygnacyjne opisane w ewidencji gruntów i budynków jako [...] . Budynki wykonane zostały w technologii tradycyjnej - murowane ściany zewnętrzne, dach w konstrukcji drewnianej pokryty dachówką. Stan techniczny przegród zewnętrznych od strony ulicy (działka nr[...] ) jak i od strony podwórza (działka nr[...] ) jest dobry - nie stwierdzono spękań świadczących o możliwości zawalenia się tych ścian. Otwory drzwiowe i witryny okienne są zabezpieczone przed dostępem osób postronnych. Konstrukcja dachu jest w złym stanie technicznym, w części budynku zupełnie zawaliła się do środka budynku, w pozostałych częściach wkrótce również może się zawalić do środka budynku. Dachówki spadają do środka budynku - więc nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników działek sąsiednich. Obiekty są nieużytkowane i w obecnym stanie nie nadają się do użytkowania - wymagają generalnego remontu lub mogą być wyburzone. Budynek w obecnym stanie nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników działek przyległych. Stan estetyczny obiektu jest zły, jednak jego usytuowanie na tyłach ulicy Łopuskiego powoduje, że nie jest on eksponowany i nie burzy estetyki ulicy". Na podstawie poczynionych w toku kontroli ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r., znak [...] , w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. wskazując, że zły stan techniczny i estetyczny nieużytkowanych obiektów nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników działek sąsiednich i nie burzy estetyki ulicy, a właścicielka wyraża wolę dalszego utrzymywania obiektów w obecnym stanie. B. F. złożyła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, podnosząc, że stan budynków jest skutkiem katastrofy budowlanej, do której doszło w wyniku prowadzenia prac budowlanych w [...] r. na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz niedopełnienia obowiązków przez D. J. pełniącą wówczas funkcję PINB w K.. Skarżąca opisała przebieg postępowań dotyczących wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. dla sąsiednich działek nr [...] przy ul. [...] w K. podkreślając, że w czasie wydawania tych decyzji D. J. była pracownikiem Urzędu Miasta K. i brała udział w ich podejmowaniu, czym świadomie doprowadziła do katastrofy budowlanej w budynku skarżącej. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r., przekazując ww. organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że będące przedmiotem postępowania dwa nieużytkowane, jednokondygnacyjne budynki, znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K., są w nieodpowiednim stanie technicznym, gdyż elementy konstrukcji oraz poszycia dachu w części obiektów uległy zniszczeniu i zawaliły się do wnętrza budynku, a w pozostałej części obiektów są uszkodzone w stopniu wskazującym na możliwość ich zniszczenia. Biorąc pod uwagę powyższe uznał, że istnieje przedmiot postępowania, należący do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a zatem nie ma podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. W sprawie ma bowiem zastosowanie art. 66 ustawy Prawo budowlane, stąd nawet jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że przedmiotowe obiekty budowlane nie zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, ani nie powodują swym wyglądem oszpecenia otoczenia, to okoliczność, że obiekty są w nieodpowiednim stanie technicznym, obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Dodatkowo PINB w K. powinien ocenić, czy sam fakt, że obecnie obiekty nie są użytkowane, a otwory drzwiowe i witryny okienne są zabezpieczone przed dostępem osób postronnych, jest wystarczający do zapewnienia bezpieczeństwa, czy też istnieją podstawy do zawarcia w decyzji zakazu użytkowania obiektów budowlanych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organy nadzoru budowlanego są zobligowane przepisami Prawa budowlanego do wydawania konkretnych decyzji, nakładających określone obowiązki na właściciela obiektów, a wola właściciela dalszego użytkowania obiektów w obecnym nieodpowiednim stanie technicznym nie jest dla organów nadzoru budowlanego wiążąca. W odniesieniu do pozostałych argumentów odwołania organ wyjaśnił, że uszkodzenie elementów konstrukcji i poszycia dachu powstawało na przestrzeni wielu lat na skutek braku właściwego utrzymania nieużytkowanych obiektów budowlanych, a zatem nie jest katastrofą budowlaną, zwłaszcza że istnieje techniczna możliwość wymiany uszkodzonych elementów na nowe. Z kolei kontrola prawidłowości wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na sąsiednich działkach nr [...] przy ul. [...] w K. nie należy do kompetencji tutejszego organu, zaś kwestia ewentualnego uzyskania odszkodowania od właścicieli sąsiedniej działki, stanowi sprawę cywilną, którą mogą rozstrzygnąć jedynie sądy powszechne. B. F. powyższą decyzję organu II instancji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., nie zgadzając się z jej uzasadnieniem oraz poczynionymi ustaleniami. W pierwszej kolejności podniosła, że art. 66 pkt 1a Prawa budowlanego dotyczy budynków o charakterze mieszkalnym, tymczasem poddany kontroli budynek przeznaczonym jest na działalność gospodarczą. Nadto zakwestionowała twierdzenie organu, że uszkodzenie budynku powstało na przestrzeni wielu lat podkreślając, że obiekt uległ zniszczeniu w czasie rozpoczęcia na sąsiedniej działce budowy. Wyjaśniła, że dochodzenie odszkodowania musi poprzedzać stwierdzenie katastrofy budowlanej, a organy nic w tej kwestii nie uczyniły pomimo, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na sąsiedniej działce została wydana z przekroczeniem uprawnień i z rażącym naruszeniem prawa. Skarb Państwa również nie zapłacił jej za wyrządzone szkody, a zapłata ta stanowi dopiero podstawę do inwestowania na działce. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca przedłożyła pismo w którym wniosła o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie i nakazanie organowi powołania komisji w celu ustalenia, że na skutek zabudowy działki sąsiedniej nastąpiła katastrofa budowlana jej budynku. W uzasadnieniu pisma wyraziła swoje niezadowolenie z działań podjętych przez organ nadzoru budowlanego, zarzucając m.in. nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie katastrofy budowlanej jak i brak reakcji na nieprawidłowości w zabudowie sąsiedniej działki. Obszernie opisała zdarzenia, które - w jej ocenie - doprowadziły do zdewastowania należących do niej budynków. Do pisma załączyła [...] fotografii komputerowych przedmiotowego obiektu oraz pismo Starosty K. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016, poz. 1066) kontrola sądowa administracji publicznej w sprawach, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że akt ten odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi, organ rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Zarówno stanowisko organu jak i wskazania co do dalszego postępowania zasługują w pełni na akceptację. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., mocą której uchylono decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce stanowiącej własność skarżącej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - zwanej dalej "K.p.a.") stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, gdyż organ I instancji niezasadnie umorzył postępowanie wszczęte wobec skarżącej. Zgodnie z art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznaczało by to brak prawnej i faktycznej możliwości rozstrzygnięcia w formie decyzji o nakazach z art. 66 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego unormowania, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (ust. 1). Natomiast w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (ust. 1a). Z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych organu II instancji wynika, że budynki usytuowane na działce skarżącej znajdują się w złym stanie technicznym, gdyż w części budynku konstrukcja dachu zawaliła się, a w pozostałej części grozi zawaleniem. Powyższe znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w tym w protokole kontroli obiektów budowlanych, która miała miejsce w dniu [...] r. Również komputerowe fotografie tych obiektów, przedłożone przez skarżącą na rozprawie, dowodzą trafności ustaleń organu odwoławczego. Przy czym strona nie zaprzecza, że przedmiotowe elementy budynków uległy uszkodzeniu, lecz wykazuje, że to nie ona ponosi odpowiedzialność za ten stan. Uwzględniając prawidłową ocenę stanu faktycznego, nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że w realiach niniejszej sprawy stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynków mieści się w dyspozycji powołanego przez organ odwoławczy art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem postępowanie powinno zakończyć się rozstrzygnięciem merytorycznym, tj. co do istoty sprawy. Analiza art. 66 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że każda z przesłanek opisanych w ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji zatem wystąpienie choćby jednej przesłanki wskazanej w tym przepisie, nawet przy braku spełnienia pozostałych, uniemożliwia uznanie, że przedmiot sprawy nie istnieje. Tymczasem organ I instancji umorzył postępowanie powołując się na ustalenia (które to, jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, w części dotyczące bezpieczeństwa budzą uzasadnione wątpliwości), że stan techniczny i estetyczny nieużytkowanych obiektów nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników działek sąsiednich i nie burzy estetyki ulicy, pomijając sam fakt nieodpowiedniego stanu technicznego tych budynków. Rację ma organ odwoławczy, że skoro okoliczność nieuwzględniona przez organ I instancji obligowała do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zatem sprawa nie kwalifikowała się do umorzenia. Podkreślenia wymaga, że wskazany przepis znajduje zastosowanie do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, w tym mieszkalnych oraz przeznaczonych na działalność gospodarczą. Charakter budynku istotny jest tylko w przypadku art. 66 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, jednakże organ odwoławczy słusznie nie powołał go jako podstawy dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Unormowanie to w sprawie nie ma w ogóle zastosowania, stąd organ II instancji nie mógł dopuścić się jego naruszenia. Natomiast okoliczność, że budynek jest w całości przeznaczony na działalność gospodarczą, jak już wyżej wskazano, nie wyłącza możliwości stwierdzenia usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnić należy, czego nie dostrzega skarżąca, że zaistnienie stanu faktycznego opisanego w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązuje organ do wydania stosownej decyzji wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynków będących w nieodpowiednim stanie technicznym i to bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Tym samym bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje argumentacja skargi wskazująca, że strona nie ponosi odpowiedzialności za nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowych budynków i dotycząca zdarzeń, które – w jej opinii - doprowadziły do ich uszkodzenia. Przedmiotem omawianego postępowania administracyjnego nie jest także likwidacja ewentualnej niezgodności z prawem zabudowy sąsiedniej, a tym samym za pobawione racji bytu uznać należy wywody uzupełnienia skargi odnoszące się do zaniechań organów w tej mierze. Z kolei kwestia uzyskania odszkodowania od właścicieli tych nieruchomości, czy też od Skarbu Państwa nie tylko nie należy do kompetencji organów administracyjnych, ale przede wszystkim nie ma żadnego wpływu na sposób zakończenia prowadzonej sprawy. Podobnie za bezprzedmiotowy uznać należy zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do katastrofy budowlanej i to z dwóch względów. Po pierwsze – okoliczność ta jest irrelewantna dla zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane, a po drugie - jak słusznie podniósł organ, stan obiektów - z uwagi na możliwość wymiany uszkodzonych elementów na nowe - wyklucza przyjęcie, iż doszło do katastrofy budowlanej (art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych uchybień, które obligowałyby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, czy też jej uzasadnienia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.