II SA/Sz 189/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr BT [...] zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul.[...] w [...] . Wojewoda [..] , po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. C. i A. C.-Z., decyzją z dnia [...] r., nr[...] , uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa stacji bazowej bezsprzecznie spowoduje zwiększenie emisji pól elektromagnetycznych. Organ I instancji powinien więc zbadać, czy planowane przedsięwzięcie zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołujących się. Z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę opracowania pn. "analiza przedsięwzięcia" wynika bowiem, że działka nr [...] stanowiąca własność odwołujących się, znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej, zatem emitowane fale elektromagnetyczne, w przypadku budowy obiektu wyższego od obecnie użytkowanego, mogą ograniczyć prawo własności tych osób, a materiał dowodowy w sprawie, w szczególności część graficzna analizy przedsięwzięcia, uniemożliwia jednoznaczną ocenę wpływu planowanej rozbudowy na przedmiotową działkę oraz ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Ponadto analizę przedsięwzięcia oceniającą inwestycję jako nie wymagającą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, opracowano z pominięciem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Tymczasem rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zostało zmienione to rozporządzenie (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) w ten sposób, że obecnie nie wszystkie instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz stanowią przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, lecz tylko te których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny mieści się w przedziałach określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., z uwzględnieniem odległości miejsc dostępnych dla ludzi liczonej od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zatem nie wszystkie stacje bazowe wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie zadaniem organu I instancji będzie wyjaśnienie kwalifikacji projektowanej rozbudowy stacji bazowej do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a ponadto ocena wpływu planowanej rozbudowy na uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Starosta [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., odmówił [...] w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] przy ul. [...] w [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z analizy przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora wynika, że w obecnym stanie zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji obszary pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości większej od 0,1 W/m2, a więc mogące oddziaływać biologicznie na ludność będą występować wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności. Jednakże zapis zawarty w analizie przedsięwzięcia stanowiący o tym, że wypadkowe pola o wartościach gęstości mocy większych od 0,1 W/m2 wystąpią w obszarze nie przekraczającym 100 m oraz 2 m nad poziomem sąsiedniej zabudowy, ogranicza prawo własności poprzez uniemożliwienie nadbudowy istniejących budynków lub budowy nowych powyżej analizowanej wysokości budynków istniejących. Podana w analizie wysokość istniejącego budynku na kierunku północno-wschodnim nie przekracza 12 m nad poziom terenu. Ustalone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. warunki zabudowy dla działki nr [...] uprawniają inwestora do projektowania budynku przekraczającego tę wysokość. Brak planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] z którego wynikałoby przeznaczenie działek należących do A.C.-Z. oraz dopuszczalne parametry do zabudowy na tych działkach, uniemożliwia jednoznaczną ocenę wpływu projektowanej rozbudowy stacji na przyszłe zagospodarowanie tych działek. Jednakże wydawane przez Wójta Gminy [..] decyzje o warunkach zabudowy dla działek zlokalizowanych w sąsiedztwie działek A. C.-Z. (np. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] graniczących z działką nr [..] ustala dopuszczalną wysokość kalenicy na 16 m) pozwalają przypuszczać, że warunki zabudowy na działkach nr [..] mogą być zbliżone. Oznacza to, że wysokość zabudowy może przekraczać podaną w analizie wysokość budynków istniejących usytuowanych na kierunku zachodnim projektowanej stacji, a tym samym obszary pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości mocy większych od 0,1 W/m2 wynikające z wzajemnego rozmieszczenia anten należących do sieci Plus, Era i PTK Centertel mogą wystąpić w przyszłości w miejscach dostępnych dla ludności. Ograniczenia w zabudowie na działkach sąsiednich spowodowane rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej stanowią istotną okoliczność uniemożliwiającą wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od tej decyzji wniósł [...] w [...] wskazując, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. ponieważ inwestor prowadzi rozmowy z pozostałymi stronami postępowania i istnieją przesłanki pozwalające sądzić, że zostanie osiągnięte porozumienie w kwestii ich sprzeciwów. Inwestor zauważył, że A.C.-Z. wskazuje wyłącznie na jakieś bliżej niesprecyzowane ryzyko dla zdarzeń przyszłych i niepewnych. Tymczasem działki państwa C. są działkami nisko zabudowanymi, a wskazana przez nich zamierzona realizacja projektu budynków wysokich na tych działkach nie została poparta konkretnymi dowodami w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazany zamiar ubiegania się o warunki zabudowy nie może stanowić podstawy skutecznego zakłócania planów inwestycyjnych [..] , zgodnych z obowiązującym prawem. Organ I instancji w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony założył przyszłe zagospodarowanie działek państwa C. oraz w niedopuszczalny sposób oparł się na decyzjach o warunkach zabudowy wydanych w innych sprawach, nie mających żadnego związku z przedmiotowym postępowaniem. Ponadto inwestor prowadzi rozmowy z tymi stronami postępowania które są przeciwne zamierzonej inwestycji. Dyspozycja przepisu prawa podana w podstawie prawnej decyzji organu I instancji nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie bo przepis ten dotyczy bezskutecznego upływu terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji sam przyznał, że inwestor wykonał zobowiązanie organu i uzupełnił dokumentację. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na działce nr [..] w [...] jest obiektem budowlanym istniejącym, zatem wydawane decyzje winny uwzględniać oddziaływanie tej stacji. Organ I instancji wydając decyzję odmawiającą pozwolenia na przebudowę stacji bazowej stwierdził, że planowana rozbudowa spowoduje ograniczenie praw B. Sp. z o.o. oraz A. C.-Z. i P. C. do zabudowy działek których są właścicielami. Nie dokonał jednak analizy czy ograniczenie to powstanie w wyniku projektowanej rozbudowy, czy też po zakończeniu planowanych prac pozostanie bez zmian. Tak więc konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ocenę oddziaływania stacji bazowej przed i po rozbudowie. Wątpliwości organu odwoławczego dotyczą prawidłowości wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [..] r., nr[...] , uprawniającej do zabudowy kolidującej z istniejącą stacją bazową, co winno być także przedmiotem wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, w toku postępowania organ odwoławczy uzyskał informację o skierowanym do Wójta Gminy [...] wniosku [...] s.c. o wydanie warunków zabudowy dla działek nr[...] , a ustalenia dokonane w tym postępowaniu mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Bezspornie jednak w obrocie prawnym brak obecnie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. działek. Wojewoda [...] zwrócił także uwagę, że prawo do zagospodarowania działki nie jest prawem nieograniczonym, a właściciel nieruchomości przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa w tym zakresie. Ma to zastosowanie zarówno do wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę stacji bazowej, jak również do właścicieli działek sąsiednich wnoszących sprzeciw do tej przebudowy i powołujących się na prawo do zabudowy swoich działek. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza w obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób których prawa lub interesy mogę być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Ponadto z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę, inwestorowi nie umożliwiono zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego obejmującego stanowiska i zarzuty stron postępowania oraz z wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [..] r., nr [...] , na których organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Uchybienie to naruszyło prawo strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 8 K.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Nawet jeżeli organ prowadzący postępowanie przypuszcza, że okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W świetle powyższych ustaleń oraz w związku z obowiązkiem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 K.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] na opisaną wyżej decyzję złożył .P. C., żądając jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 10, art. 77 § 1, art. 81 i art. 140 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie zbadał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, o czym świadczy niezgodność uzasadnienia zaskarżonej decyzji z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji. Z jednej strony Wojewoda stwierdził, że podstawą uchylenia decyzji Starosty [...] ego jest nieustalenie przez ten organ czy ograniczenie praw osób trzecich wynika z oddziaływania stacji bazowej przed rozbudową czy po rozbudowie, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że ograniczenie to może nastąpić w przypadku rozbudowy stacji bazowej. Wynika z tego jednoznacznie, wbrew stanowisku Wojewody, że organ I instancji dokonał rozróżnienia oddziaływania wynikającego z samej rozbudowy stacji i doszedł do przekonania, że rozbudowa stacji bazowej ogranicza prawa osób trzecich w sposób uzasadniający wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji. Naruszenie art. 10 i art. 81 K.p.a. polega na tym, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż samo naruszenie art. 10 K.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że prawa strony do brania udziału w postępowaniu powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem organ odwoławczy nie wykazał, by naruszenie prawa inwestora do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji odmownej, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Wojewoda uznał, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji jest wątpliwość dotycząca prawidłowości wydania pozwolenia na budowę innej stronie postępowania. Tymczasem jest to decyzja wydana w odrębnym postępowaniu, nie będąca przedmiotem odwołania, dlatego nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego, ani materialnego. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter kasacyjny. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. W rozpoznawanej sprawie podstawową przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było oparcie negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia na ustaleniu, że planowana rozbudowa stacji bazowej ogranicza zagospodarowanie działek sąsiednich. Tymczasem nie może to być samoistną podstawą do wydania decyzji odmownej. Jak słusznie wskazał Wojewoda decyzja o warunkach zabudowy stanowi rodzaj promesy będącej pierwszym etapem czynności administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji i otwiera drogę do uzyskania pozwolenia na budowę dla terenu, który obejmuje, jednak pozostaje bez wpływu na treść pozwolenia na budowę dla terenów przyległych. Słusznie też Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ocenę jak oddziaływać będzie na środowisko rozbudowana stacja bazowa. Sprawdzenia takiego organ I instancji winien dokonać przed wydaniem decyzji w ramach badania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Stwierdzenie, że anteny objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która określa warunki przy spełnieniu których inwestycja jest możliwa do realizacji w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia musi być przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a zatem słusznie Wojewoda zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a. Nie bez znaczenia też jest fakt, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę organ I instancji nie zapewnił możliwości brania udziału w postępowaniu inwestorowi. Jak wskazał Wojewoda, organ I instancji wydając decyzję odmowną, powołał się na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...] wydaną już po uprawomocnieniu się decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [..] r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej i kolidującą z tą decyzją. Z wnioskiem o wydanie decyzji na budowę kolidującą z planowaną rozbudową stacji bazowej zwróciła się także B. Spółka z o.o., a inne strony postępowania wyraziły swój sprzeciw z powodu własnych planów inwestycyjnych. Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że w tej sytuacji uchybienie polegające na pozbawieniu inwestora możliwości zapoznania się z dokumentami na podstawie których organ oparł swoje negatywne rozstrzygnięcia, narusza prawa strony do brania czynnego udziału w postępowaniu i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania jest zgodna z prawem bowiem decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).