II SA/Sz 189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych p o s t a n a w i a zawiesić postępowanie sądowe . Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej umorzył postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 w związku z art. 180 w związku z art. 187 § 1 i 3 w związku z art. 188 w związku z art. 191 w związku z art. 197 § 1 w związku z art. 121 § 1 i 2, art. 122, 124 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 w związku z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych w związku z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych poprzez nieprawidłowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym, w sytuacji gdy stanowi on nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 ww. dyrektywy oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, - art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 w związku z art. 180 w związku z art. 187 § 1 i 3 w związku z art. 188 w związku z art. 191 w związku z art. 197 § 1 w zw. z art. 210 § 4 w związku z art. 121 § 1 i 2, art. 122, 124 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 w związku z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w związku z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie notyfikacji, poprzez błędną ocenę dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania i niedostrzeżenie, że potwierdzają one, że art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych stanowi nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 ww. dyrektywy oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji. Ponadto, skarżąca Spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowego, do czasu rozpoznania toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o sygnaturze P 4/14, dotyczącej pytania prawnego przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze II GSK 686/13. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z przepisu tego wynika konieczność istnienia zależności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny od innego toczącego się postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną będzie zatem takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w postanowieniu z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 24/14), zgodnie z którym, "zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem – art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 ustawy p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódka-Medek do art. 125 tej ustawy, Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11)". W tym miejscu należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało w Trybunale Konstytucyjnym opatrzone sygnaturą P 4/14. Z uzasadnienia omawianego pytania prawnego wynika, że wskazana regulacja zawarta w art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w myśl którego urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 135 ust. 2 i art. 129 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu powołanego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych, w tym art. 14 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Jak już była o tym mowa powyżej, wspomniana regulacja, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów ustawy o grach hazardowych, które zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie tej działalności organ, przede wszystkim, odniósł się merytorycznie do kwestii notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, stwierdzając, że takie przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jak art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Strona skarżąca zakwestionowała w całości powołaną ocenę prawną organu. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Poza sporem jest, że przepis z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego, jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, że narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i art. 22 Konstytucji RP – jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi M.