II SA/Sz 190/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi Spółki A. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółki A. w [...] kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 71 ust. 5 pkt 1 oraz art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na lokal biurowy w budynku przy al. W. w S., i orzekł o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia planowanych prac budowlanych ze względu na fakt, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, co następuje: Postanowieniem z dnia [...] Prezydent nałożył na "X" Spółkę z o.o. w S. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia z dnia 25 października 2007 r. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, poprzez m. in. przedłożenie w terminie do dnia 19 listopada 2007 r.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy, opisu i rysunku określającego usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego względem granic działki oraz innych obiektów na sąsiednich nieruchomościach. W dniu [...] Prezydent zgłosił sprzeciw w przedmiotowej sprawie z powodu nieprzedłożenia przez inwestora brakujących dokumentów w zakreślonym terminie. "X" Spółka z o.o. w S., działając przez pełnomocnika, w odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji zarzuciła jej naruszenie przepisów art. 57 § 5, art. 6 – 9 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Pełnomocnik strony, powołując się na dowód nadania przesyłki z dnia 19 listopada 2007 r., wskazała, że obowiązek nałożony na inwestora postanowieniem z dnia [...] został przez niego wykonany zgodnie z treścią powołanego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, organ nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia z dnia 25 października 2007 r. Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia planowanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od tego, że, jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik strony nie uchybiła terminowi do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia nadając przesyłkę zawierającą żądane dokumenty w dniu 19 listopada 2007 r., należało wnieść w niniejszej sprawie sprzeciw ze względu na to, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane, polegające m. in. na wyburzeniu istniejących ścian, zamurowaniu istniejących i wykuciu nowych otworów, mogą być realizowane wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że wydana w dniu [...] decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w pkt IIc nałożyła na inwestora obowiązek uzyskania wytycznych oraz uzgodnienia projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w S., ze względu na figurowanie przedmiotowego budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W załączonych do akt dokumentach brak jest natomiast jakichkolwiek uzgodnień z właściwym w tej sprawie organem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik strony zarzuciła powołanej wyżej decyzji naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 71 ust. 3 – 6 ustawy – Prawo budowlane i wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej wniesienia przez organ sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej spółki wskazała, że Wojewoda wniósł sprzeciw po upływie terminu do jego wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 4 zd. 2 ustawy – Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania może nastąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Wniesienie sprzeciwu po upływie wskazanego terminu nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych wobec zgłaszającego. Z uwagi na fakt, że nie istnieje możliwość dokonania zgłoszenia organowi odwoławczemu, należy przyjąć, że dniem doręczenia zgłoszenia temu organowi jest dzień wniesienia odwołania od sprzeciwu organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione w dniu 6 grudnia 2007 r., zaś decyzja Wojewody została wydana w dniu [...], a więc po upływie terminu określonego w art. 74 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Pełnomocnik skarżącej spółki uznała ponadto za bezpodstawne twierdzenia organu odwoławczego jakoby zgłoszone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia. Zdaniem wnoszącej skargę organ odwoławczy nie sprecyzował jakiego rodzaju robót budowlanych dotyczy przedmiotowe zgłoszenie, w związku z czym niemożliwym było dokonanie prawidłowej interpretacji art. 29 ustawy – Prawo budowlane, określającego jakie prace wskazane w zgłoszeniu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszone przez inwestora w niniejszej sprawie prace nie dotyczą ścian nośnych i nie naruszają elementów konstrukcyjnych budynku, co w świetle aktualnego orzecznictwa ma taki skutek, że zakres robót zamierzonych przez skarżącą spółkę należy uznać za remont, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Za bezzasadne, w ocenie pełnomocnika skarżącej, uznać należało również twierdzenie organu odwoławczego dotyczące braku załączenia do zgłoszenia jakichkolwiek uzgodnień Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. Powyższe uzgodnienia znajdowały się bowiem wśród dokumentów przedstawionych przez stronę i zawierały adnotację "bez uwag ze stanowiska konserwatorskiego". Gdyby nawet wskazanych uzgodnień nie było wśród dokumentacji, to organ zobowiązany był wezwać stronę do jej uzupełnienia, czego jednak nie uczynił, czym rażąco naruszył prawo. Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu niedochowania terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, organ odwoławczy wskazał, że odwołanie skarżącej spółki, wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego za pośrednictwem Urzędu Miasta w dniu 14 grudnia 2007 r. i od tego dnia należy liczyć termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 5 K.p.a., którego przepis stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W odniesieniu do zarzutu, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, organ odwoławczy stwierdził, że należy je zaklasyfikować jako przebudowę, a nie remont skoro zakres prac nie miał na celu odtworzenie stanu pierwotnego w przedmiotowym obiekcie budowlanym, a ponadto obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie musi dotyczyć wyłącznie zmian w konstrukcyjnych elementach obiektu budowlanego. Za zasadny, organ odwoławczy uznał natomiast zarzut skarżącej dotyczący braku załączenia do zgłoszenia uzgodnień Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. Kwestia ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2008 r., pełnomocnik skarżącej wskazała, że organ odwoławczy nie wykazał, jaki był stan pierwotny obiektu, nie może zatem a priori zakładać, że przedmiotowe prace nie stanowią odtworzenia pierwotnego stan, wyburzenie zaś wewnętrznych ścian działowych z pewnością stanowi przywrócenie stanu pierwotnego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga "X" Spółki z o.o. w S. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Stosownie do treści przepisu art. 71 ust. 4 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może nastąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Termin 30 dni, określony w art. 71 ust. 4, jest terminem, w którym organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 3 art. 71, tj. gdy strona – wezwana do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia o brakujące dokumenty – czynności tej nie wykona. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania. Termin ten jest zarówno terminem dla organu, jak i terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. Upływ terminu określonego w art. 71 ust 4 oznacza więc dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne zatem jest ustalenie, co należy rozumieć przez "dzień doręczenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", od którego należy liczyć ów trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Niewątpliwie oznacza on datę wpływu przedmiotowego zgłoszenia do kancelarii właściwego organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji. Nie jest natomiast niczym uzasadnione takie rozumienie powyższego zwrotu, które umożliwiałoby uznanie za dzień "doręczenia zgłoszenia" daty złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszoinstancyjnym postępowaniu np. poprzez jego nadanie w placówce pocztowej, a tym bardziej daty wpływu tegoż odwołania do organu odwoławczego. W niniejszej sprawie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu – lokalu mieszkalnego na lokal biurowy wpłynęło do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta w dniu 26 października 2007 r. Zgodnie zatem z art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ mógł wnieść sprzeciw do powyższego zgłoszenia w nieprzekraczalnym terminie do dnia 26 listopada 2007 r. W dniu [...] decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta wniesiony został sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia z dnia 25 października 2007 r. Następnie, Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił powołaną wyżej decyzję z dnia [...] i wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Mając zatem na uwadze, że wniesienie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nastąpiło w dniu 26 października 2007 r. stwierdzić należy, że podczas, gdy sprzeciw z dnia [...] został wniesiony w ustawowym trzydziestodniowym terminie, to sprzeciw z dnia [...] został wniesiony z uchybieniem tego terminu. Opisana powyżej okoliczność stanowi wystarczająca podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do podanych przez Wojewodę przyczyny wniesienia sprzeciwu, to należy stwierdzić, że nie były one pozbawione podstaw. Skarżąca wykonując bowiem wezwanie do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu dołączyła dokumenty, z których wynika, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę przedmiotowego lokalu. W przypadku zmiany sposobu użytkowania połączonej z przebudową wniesienie sprzeciwu nie byłoby pozbawione podstawy. Należy jednak wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, w którym obie instancje mają uprawnienia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i do czasu wydania decyzji ostatecznej organ orzekający zobowiązany jest brać pod uwagę ewentualne zmiany stanu prawnego i faktycznego. W przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, w której skarżąca faktycznie pozbawiona została tego prawa. Organ I instancji wniósł bowiem sprzeciw z powodu nie uzupełnienia wniosku w terminie i nie rozpatrywał zgłoszenia pod tym kątem czy zakres zgłoszonych robót może być wykonany na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga pozwolenia na budowę. Dopiero organ odwoławczy rozpatrzył sprawę pod tym kątem. A zatem merytorycznie sprawa rozpatrywana była tylko przez organ odwoławczy. Jednak Wojewoda nie umożliwił stronie przed wydaniem zaskarżonej decyzji czynnego udziału w postępowaniu - zgodnie z przepisem art. 10 K.p.a. W rezultacie pewne zarzuty, które mogły być wyjaśnione na etapie postępowania administracyjnego, skarżąca mogła podnieść dopiero w skardze wniesionej do Sądu. W takiej sytuacji uznać należało, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach - na podstawie art. 200 i 205 tejże ustawy.