II SA/Sz 192/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego M. W. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] r. R. P., w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w C. o udzielenie następujących informacji: 1)podanie stopnia służbowego oraz numer funkcjonariusza/y którzy odbywali podróże służbowe jak i zagraniczne, 2)przedstawienie pełnej specyfikacji z podróży krajowej oraz zagranicznej, 3)udostępnienie ksero rachunków, faktur dot. tych podróży, 4)wyszczególnienie celu i miejsca odbytych podróży. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w C., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. P., odmówił udzielenia wnioskowanej informacji. Organ wskazał, iż po wpłynięciu wniosku wezwał wnioskodawcę do jego sprecyzowania i wskazania czasokresu żądania. W odpowiedzi na powyższe R. P., pismem z dnia [...] r. wskazał, że żąda udzielenia informacji dotyczącej okresu ze specyfikacji wydatków i zobowiązań od początku [...] r. Następnie organ wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla którego winna być udzielona niniejsza informacja, gdyż żądana informacja jest informacją przetworzoną. W piśmie z dnia [...] r. wnioskodawca zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji, wskazując że decydującym kryterium pozwalającym stwierdzić czy dana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, jest konieczność włożenia w jej wytworzenie dodatkowego wkładu intelektualnego, tak aby powstała jakościowo nowa informacja o nowych wartościach intelektualnych. W niniejszej sprawie wnioskowaną informację publiczną, w postaci wyszczególnionych podpunktów w piśmie z dnia [...] . należy jedynie wyszukać i opracować. Wnioskodawca wskazał, iż czynności te nie wymagają wkładu intelektualnego, a co za tym idzie nie prowadzą do wytworzenia jakościowo nowej informacji, w związku z tym przedmiot wniosku nie dotyczy informacji przetworzonej. Dyrektor Aresztu Śledczego odnosząc się do treści rozpatrywanego wniosku i czasokresu jakiego dotyczy stwierdził, że ze względu na ilość żądanych dokumentów, niezbędny jest dodatkowy nakład pracy pracowników celem uzyskania żądanych informacji, którą to informację kwalifikować należy jako informację przetworzoną. W odwołaniu od powyższej decyzji R.P. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działania organu władzy publicznej, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, - art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięć. R.P. podkreślił, że prawo do informacji publicznej wynika z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 61 ust.1 i Konstytucji RP. Żądanie swoje uzasadnił potrzebą społecznej kontroli działania organów państwowych, w tym Służby Więziennej. Odwołujący się zarzucił, iż organ nie poparł swojego twierdzenia żadnymi wskazaniami o konieczności dokonania analiz, zestawień ani wykazał jakie czynności konkretnie musi wykonać, ograniczył się jedynie do przedstawienia wyroków i subiektywnego stwierdzenia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu odwołania R. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, jak twierdzi odwołujący powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można bowiem pominąć art. 61 ust. 4 Konstytucji, który stanowi, że tryb udzielania informacji, o której mowa w ust. 1 i 2 art. 61, określają ustawy. Z przepisów tej ustawy wynika, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż do stosowania norm wyprowadzonych z przepisów określających prawo do uzyskania informacji, ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza wyjątki, o których mowa w art. 5 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji wnioskowania o udzielenie informacji przetworzonej, zobowiązane w tym przedmiocie organy mogą odmówić jej udostępnienia, gdy nie zostanie wykazane, iż jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste, wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, które strona oczekuje, to czynności podejmowane w tym zakresie, wskazują wprost na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Po analizie sprawy organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowane przez R. P. informacje, stanowią informację przetworzoną i zastosowanie ma art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres żądanej informacji obejmujący okres 2 lat, stanowi o bardzo dużym nakładzie pracy w przetworzenie takiej informacji, tym bardziej, że organ nie jest w jej posiadaniu i musi ją wytworzyć. Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji, która powinna mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia i bezsprzecznie wpływać na usprawnienie wykonywanych zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z urzędu nie stwierdził istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, w związku z czym, odmowa udzielenia informacji publicznej, wymienionej we wniosku z dnia [...] r., jest uzasadniona i konieczna. Żądane przez wnioskodawcę dane miałyby bowiem służyć jedynie jego prywatnym interesom, a nie służyć szeroko pojętemu interesowi publicznemu, który odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych organów publicznych, w tym Służby Więziennej, jako pewnej całości. Organ nie stwierdził zarzucanego w sprawie naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazał jednakże, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem terminu do jej wydania. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie spraw wymagających postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w dniu [...] r. (data wpływu do organu), natomiast decyzję wydał w dniu [...] r. Powyższe przekroczenie terminu, nie zostało poprzedzone zawiadomieniem wnioskodawcy, zgodnie z art. 36 K.p.a. Niemniej jednak naruszenie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż i tak zapadła by decyzja tej samej treści. Powyższą decyzję R. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując na naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP. Podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, R. P. powołał się na wyrok sygn. akt II SAB/Sz 96/15 oraz podał, że organ nie podał poniesienia kosztów w przypadku udostępnienia informacji. Skarżący zarzucił organowi, że nie było problemu gdy zwrócił się o udzielenie informacji w kwestii zakupu i poniesionych kosztów zakupu bramy wjazdowej w areszcie. Oznacza to, że organ stosuje ustawę o dostępie do informacji publicznej być może do obrony ciemnych interesów. Skarżący wskazał, iż Sąd winien pokierować się wyrokiem NSA z dnia 14 listopada 2013r. sygn. akt II SAB 1199/03. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r, poz. 1467 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy i w granicach sprawy, sąd nie jest związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując oceny zasadności skargi R. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej- na jego wniosek z dnia r. – skierowany do Dyrektora Aresztu Śledczego w C., dotyczącej stopni służbowych i numerów funkcjonariuszy Służby Więziennej, którzy odbywali podróże służbowe krajowe i zagraniczne, przedstawienia pełnej specyfikacji z podróży krajowych i zagranicznych, udostępnienia kserokopii rachunków i faktur dotyczących tych podróży oraz wyszczególnienia celu i miejsca odbytych podróży od roku [...] począwszy, sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2014 r., poz. 782. – dalej "u.d.i.p."). Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p.i. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Na podstawie tego przepisu, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor Aresztu Śledczego w C. jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, natomiast żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną albowiem dotyczy wydatków osobowych z budżetu jednostki. Zważywszy na zakres informacji, których domagał się R. P. oraz ilość żądanych dokumentów, organ, do którego zwrócił się skarżący stwierdził, że informacja ta ma charakter przetworzony albowiem wymaga "wkładu intelektualnego" oraz dodatkowego nakładu pracy. Z tego powodu wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego, jednakże skarżący zakwestionował potraktowanie informacji jako przetworzonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przeważa wykładnia, zgodnie z którą za "informację publiczną przetworzoną" uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego gromadzenia danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki; Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11 (LEX nr 1135982) uznał, że przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. I OSK 1199/11, LEX nr 1149133). Informacja ma charakter przetworzonej, jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany nakład środków i zaangażowania pracowników, a to negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 977/11, LEX nr 1068557). Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, LEX nr 1149235). Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Jakkolwiek zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają szczegółowych informacji dotyczących kwestii przetwarzania żądanej przez skarżącego informacji, to pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśniła, że funkcjonariusze Służby Więziennej zatrudnieni w Areszcie Śledczym w C. wielokrotnie wyjeżdżają na szkolenia i tylko w [...] z wyjazdów tych było około 200. Wyjazdy obejmują szkolenia, odprawy, narady i konwoje, natomiast dokumenty ich dotyczące nie są gromadzone w jednym miejscu ( segregatorze). Nie jest również prowadzony rejestr tych wyjazdów. Uzyskanie żądanej przez skarżącego informacji wymagałoby przejrzenia wszystkich segregatorów z dokumentami finansowymi. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętych jego wnioskiem. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Wnioskodawca powinien również wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002 r., s. 35). Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem istota i charakter żądanej informacji. Skarżący takich argumentów nie przedstawił. Powyższe ustalenia, musiały skutkować odmową udzielenia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Brak jest bowiem podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12 – oba dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.