II SA/Sz 194/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./, Sędzia WSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005r. sprawy ze skargi Z. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) ustalono Z. i J. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działek nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...] obręb nr 1 o powierzchni [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. i J. K. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] z propozycją rozłożenia należnej opłaty "na 10 rat rocznych z podzieleniem na kwartały z doliczeniem corocznej inflacji wg GUS bez odsetek", a także o "przejęcie notarialnie działki nr [...] wg wyceny do opłaty adiacenckiej wartości [...] zł i sprzedanie w dowolnej formie". Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] w ten sposób, że rozłożył opłatę adiacencką w kwocie [...] zł na 10 rocznych rat, płatnych w terminach do 31 grudnia każdego roku, w okresie od [...] r., przy czym cztery pierwsze raty w wysokości po [...] zł, pozostałe w wysokości po [...] zł. Na podstawie art. 147 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pkt. 2 decyzji ustalono, że raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Jednocześnie w pkt. 3 i 4 decyzji organ I instancji postanowił o zabezpieczeniu należności gminy w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości poprzez dokonanie stosownego wpisu do jej księgi wieczystej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że do dnia wydania tej decyzji opłata adiacencka została zapłacona w kwocie [...] zł, wobec czego pozostała do zapłacenia kwota [...] zł. Odwołując się od tej decyzji Z. i J. K. podnieśli, iż organ I instancji bezzasadnie zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, o rozłożeniu opłaty adiacenckiej na raty, zamiast przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji o ustaleniu tej opłaty, w związku z czym bezpodstawnie ustanowiono hipotekę na nieruchomości (czego nie przewidywały - zadaniem odwołujących się - przepisy obowiązujące w czerwcu 2000 r.). Ponadto w odwołaniu zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych, poprzez rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł, podczas gdy do zapłaty pozostała jedynie kwota [...] zł – tym samym decyzja w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty [...] zł jest bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Nr [...] ustalająca opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału jest prawomocna i podlega wykonaniu (utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...]; wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w [...] z dnia 05.06.2002 r. sygn. akt [...] oddalono skargę na decyzję Kolegium). Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 22.09.2004 r., zgodnie z którym zabezpieczenia należności gminy można dokonać poprzez ustanowienie hipoteki, organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko prezentowane przez odwołujących się jest błędne. Organ podejmujący decyzję obowiązany jest bowiem stosować przepisy prawa wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji. Podjęcie decyzji o rozłożeniu opłaty adiacenckiej jest nowym postępowaniem i bez znaczenia jest w jakim stanie prawnym wydana była decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto organ odwoławczy uznał, że również drugi z zarzutów odwołania, polegający na kwestionowaniu kwoty opłaty rozłożonej na raty, nie zasługuje na uwzględnienie wobec braku podstaw prawnych. Zdaniem organu odwoławczego jego uwzględnienie spowodowałoby bowiem, iż ustalona opłata adiacencka byłaby rozłożona na 14 rat, a nie na 10 jak stanowi przepis art. 147 ust. 1 wymienionej ustawy. Organ II instancji wyjaśnił też, że część zaległości którą odwołujący się już uiścili, a która stanowi kwotę czterech pierwszych rat płatnych w [...] roku, została uwzględniona w zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Z. i J. K. zarzucili decyzji organu II instancji obrazę art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na tym, iż zastosowano przepis ustawy w wersji, w której nie obowiązywał on w czasie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką - oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegające na rozłożeniu na raty opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, podczas gdy do zapłaty pozostała jedynie kwota [...] zł. Podnosząc te zarzuty skarżący wnieśli o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] w pkt. 1 w ten sposób, aby rozłożyć opłatę adiacencką w wysokości [...] zł na 10 równych rat po [...] zł, płatnych do dnia 31 grudnia każdego roku, przy czym pierwsza rata płatna do dnia 31 grudnia [...] r., a ostatnia do 31 grudnia [...] r., a ponadto o uchylenie pkt. 3 i 4 tej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o nałożeniu opłaty adiacenckiej wydana została w dniu [...] r., a tym samym wszelkie dalsze decyzje w tej sprawie winny zapadać w oparciu o stan prawny istniejący w dniu wydania tejże decyzji. Obowiązujący w tym czasie przepis art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem skarżących, nie przewidywał możliwości ustanowienia hipoteki na nieruchomościach w celu zabezpieczenia należności rozłożonej na raty, wobec czego decyzja organu I instancji w pkt. 3 wydana została bez podstawy prawnej. W związku z tym brak jest także podstawy prawnej co do pkt. 4 decyzji, a więc do stwierdzenia że "decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej", bowiem w chwili ustalenia opłaty adiacenckiej, decyzja ta nie stanowiła podstawy wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja w zaskarżonej części, ustanawiająca hipotekę na wszystkich działkach, uniemożliwia im zbycie poszczególnych działek w celu uiszczenia opłaty adiacenckiej. Nieuzasadnione było również rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, bowiem decyzja w części rozłożenia na 4 pierwsze raty łącznej kwoty [...] zł jest bezprzedmiotowa, skoro na dzień wydania tej decyzji taka kwota została już w całości zapłacona. W związku z tym przedmiotem rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty może być jedynie kwota [...] zł. Skarżący domagają się więc rozłożenia kwoty [...] zł na 10 równych rat po [...] zł, płatnych w terminie do dnia 31 grudnia każdego roku, przy czym pierwsza rata płatna do dnia 31 grudnia [...] r., a ostatnia do 31 grudnia [...] r. Odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący stwierdzili, że z jej uzasadnienia wynika, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, popadł w wewnętrzną sprzeczność - z jednej strony twierdzi bowiem, że winien być uwzględniony stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji o rozłożeniu opłaty na raty, a następnie uznaje, iż organ I instancji prawidłowo wskazał w swej decyzji z [...] r., że raty należy zapłacić poczynając od [...] r. Skoro zatem w tej decyzji rozłożono na raty należność od [...] r., to – zdaniem skarżących - winien także być uwzględniany stan prawny obowiązujący w chwili płatności pierwszej raty, a nie stan prawny obowiązujący w terminie płatności czwartej bądź piątej raty. Kolejną bezzasadną konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było zabezpieczenie hipoteką pierwszych czterech rat, które dawno już zostały zapłacone. Takie rozstrzygnięcie powoduje, iż hipoteką jest zabezpieczona wierzytelność, która w chwili ustanowienia hipoteki nie istniała, gdy tymczasem hipoteka jest nierozerwalnie związana z wierzytelnością i nie można ustanowić hipoteki bez wierzytelności, którą ma zabezpieczać. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, skutkującym stwierdzenie jej nieważności. Decyzja organu I instancji o rozłożeniu na raty opłaty adiacenckiej wydana została na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony...". Z powyższego wynika, że jeśli strona występuje o zmianę ostatecznej decyzji, to na podstawie wymienionego przepisu organ może jedynie wydać decyzję odpowiadającą wnioskowi (zgodną z wnioskiem) strony albo odmówić zmiany decyzji, nie może natomiast dokonywać zmian niezgodnych z wolą strony. Zasada ta wynika wprost z brzmienia przepisu i dlatego wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną niezgodnie z wnioskiem strony stanowi rażące naruszenie cytowanego przepisu, prowadzące do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W sprawie niniejszej organ I instancji wydał decyzję o zmianie swej ostatecznej decyzji z dnia [...] r., ustalającej skarżącym opłatę adiacencką niezgodnie z ich wnioskiem, co spowodowało złożenie odwołania przez wnioskodawców, a następnie (wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy) także wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Oczywisty jest więc fakt niezgodności decyzji o rozłożeniu opłaty adiacenckiej na raty z wolą strony, a więc nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, iż wydana ona została "za zgodą strony". Wprawdzie wniosek skarżących z dnia [...] r. o rozłożenie opłaty adiacenckiej na 10 rocznych rat był bardzo lakoniczny, to jednak także z tego powodu organ I instancji przed wydaniem decyzji "za zgodą strony", powinien ustalić wolę wnioskodawców, aby decyzja była zgodna z ich wolą – pod warunkiem, iż stan faktyczny i prawny sprawy pozwalał na jej uwzględnienie w całości. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 155 K.p.a. należało orzec jak w pkt. I sentencji (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 wymienionej ustawy.