II SA/Sz 195/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wojewódzki Zachodniopomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "ZWINB") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania G. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S z dnia [...] września 2019 r., znak [...], odmawiającej nałożenia na M. Ł. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nr [...] w S na działce nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia ZWINB podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S decyzją z dnia [...] września 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił nałożenia na inwestora - M. Ł., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych, niezgodnie z pozwoleniem na budowę, robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S, związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przebudową lokalu. Od decyzji odwołał się G. K. - właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku, usytuowanego bezpośrednio poniżej przebudowywanego lokalu mieszkalnego. Następnie ZWINB wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., organ powiatowy uznał za strony postępowania M. Ł. - inwestora robót budowlanych oraz Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w S. Skarżący G. K. nie był uznany za stronę postępowania i nie otrzymał przedmiotowej decyzji. W takiej sytuacji stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Zaskarżoną decyzję doręczono stronom postępowania w dniu [...] września 2019 r. (M. Ł.) oraz w dniu [...] października 2019 r. (Wspólnocie), co potwierdzają daty stempla pocztowego na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem, stosownie do art. 129 § 2 K.p.a., najpóźniej z dniem 15 października 2019 r. Jednakże żadna z ww. stron, którym doręczono decyzję, nie złożyła odwołania, co oznacza, że stała się ona ostateczna od dnia [...] października 2019 r. Złożenie przez skarżącego w dniu [...] listopada 2019 r. odwołania, czyli po upływie terminu do zaskarżenia decyzji przez strony postępowania, oznacza jego niedopuszczalność w rozumieniu art. 134 K.p.a. Przedmiotowe odwołanie zostało bowiem wniesione od decyzji ostatecznej, co jest sprzeczne z ustanowioną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji, związaną z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. ZWINB wyjaśnił również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Badanie organu odwoławczego nie obejmowało oceny co do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych odnoszących się do kwestionowanej decyzji organu powiatowego, w tym także prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje wniosek o jego wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na powyższe postanowienie ZWINB G. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postępowania w całości, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia w całości oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylenie aktu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które: 1. bezwzględnie mogło wpłynąć na wynik toczącej się sprawy w myśl art. 156 § 1 K.p.a. w wyniku wydania aktu, który zawierał wadę skutkującą jego nieważnością z mocy prawa, 2. mogło mieć wpływ na wynik sprawy w myśl art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz umorzenie postępowania administracyjnego skutkującego błędnym uznaniem, iż nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na to, że skarżący nie miał w toczącym się postępowaniu przymiotu strony, 3. mogło mieć wpływ na wynik sprawy w myśl art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz o dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, 4. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 § 2 oraz art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie mimo, że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 K.p.a., tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, 5. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 138 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji gdy istniały podstawy zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenia postanowienia w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych przepisów po pierwsze wynika, że Sąd nie może wykonywać swoich uprawnień bez wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Po drugie, że dokonując kontroli, co prawda nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak zobowiązany jest orzekać w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazał postanowienie Wojewódzkiego Z. Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, tylko ten akt może podlegać kontroli Sądu. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii formalnej swym zakresem obejmuje merytoryczne działania organu I instancji. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie narusza ono przepisów postępowania administracyjnego, stwierdzenie którego dawałoby Sądowi podstawę do jego wzruszenia. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło unormowanie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołany przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącego, brak jest podstaw do przyjęcia, że brał on udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S decyzji z dnia [...] września 2019 r., w przedmiocie odmowy nałożenia na M. Ł. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nr [...] w S na działce nr [...] obręb [...]. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w postępowaniu tym organ I instancji uznał za stronę inwestora – M. Ł. oraz Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w Ś.. Okoliczność, że skarżący składał do organu I instancji wnioski i uwagi, domagając się weryfikacji robót budowlanych prowadzonych przez inwestora w lokalu nr [...], nie świadczy jeszcze o tym, że brał on udział w prowadzonym postępowaniu. Objętą odwołaniem decyzję doręczono tylko stronom biorącym udział w postępowaniu w dniach [...] września i [...] października 2019 r., przy tym doręczenia dokonane zostały bezpośrednio do rąk inwestora oraz za pośrednictwem poczty. Decyzji nigdy nie doręczono skarżącemu. Według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego zasadą jest, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Biorąc pod uwagę powyższe, prawidłowo ZWINB przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S z dnia [...] września 2019 r., nabrała waloru ostateczności z dniem [...] października 2019 r., co wynika z treści przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. Gdyby skarżący złożył odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu, tj. przed dniem [...] października 2019 r. wówczas obowiązkiem ZWINB byłoby rozpoznanie tego odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony, należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i wniósł odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, uznać należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 K.p.a. - jego niedopuszczalności. Słusznie też organ odwoławczy wskazał na stanowisko doktryny i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, po upływie terminu do wniesienia odwołania osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie wznowienia, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy należało, stosownie do art. 151 P.p.s.a., orzec o oddaleniu skargi.