II SA/Sz 196/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji lekarzy uprawnionych do przeprowadzenia badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Marszałek Województwa Z. powołując się na art. 80 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.) dalej także: "u.k.p." orzekł o skreśleniu K. D. z ewidencji lekarzy uprawnionych do przeprowadzenia badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Od powyższego rozstrzygnięcia K. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie, w którym skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do skreślenia skarżącego z ewidencji lekarzy uprawnionych do przeprowadzenia badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wobec niezasadnego stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu i dokumentowaniu przez skarżącego badań lekarskich; 2. art. 88 ust. 5 u.k.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu w przedmiotowej sprawie określonych w tym przepisie przesłanek rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy wyłącznie badań psychologicznych i nie zachodzą podstawy do ich stosowania na zasadzie analogii; 3. art. 88 ust. 5 pkt 3 u.k.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie na zasadzie analogii, albowiem dotyczy on wyłącznie badań psychologicznych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący odmówił poddania się kontroli w sierpniu 2016 r.; 4. art. 4 pkt 6 i art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżący sporządził orzeczenia lekarskie w języku niemieckim, w sytuacji gdy jedynym dokumentem sporządzonym w tym języku było przetłumaczone z języka polskiego oświadczenie pacjenta o stanie jego zdrowia; 5. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący, a mianowicie ograniczenie zakresu przeprowadzonej kontroli jedynie do ilości 10 kart badania, co w zestawieniu z ilością badań przeprowadzonych przez skarżącego w latach 2014-2016 nie może stanowić reprezentatywnej oceny prawidłowości w wykonywaniu i dokumentowaniu przez niego badań lekarskich oraz niewykazaniu żadnego kryterium, według którego organ administracji dokonał wyboru kontrolowanej dokumentacji, co doprowadziło do dokonania przez ten organ tendencyjnego i pozbawionego waloru obiektywności wyboru kart badania podlegających kontroli. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Z.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść przepisu art. 80 ust. 1-4 ustawy o kierujących pojazdami oraz wskazał, że mocą upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 81 ust. 1 ww. ustawy Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, które określa m.in. zakres badań lekarskich oraz wzory stosowanych dokumentów. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w dniu [...] r. u K. D. przeprowadzono kontrolę wykonywania badań lekarskich, dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami oraz wydawanych orzeczeń. Przeprowadzone czynności wykazały, iż poddana badaniu dokumentacja zawiera tylko pierwsze strony z danymi osobowymi. Brak jest natomiast dokumentacji badania podmiotowego, przedmiotowego, badania narządu wzroku, badania narządu słuchu i równowagi, rozpoznania, wniosków, podpisu i pieczątki lekarza uprawnionego. Wszystkie badane przypadki wykazały również brak oryginału lub kopii wyniku badania pomocniczego: poziomu glukozy we krwi. Nadto w 5 przypadkach stwierdzono, iż oświadczenie dotyczące stanu zdrowia jest w języku niemieckim, brak było natomiast dowodów, iż w badaniu brał udział tłumacz przysięgły. Pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. K. D. złożył wyjaśnienia, w których wskazał, iż karty badań zostały wybrane wybiórczo a nie losowo. Jednocześnie w jego ocenie 10 kart to nie jest ilość, która mogła w pełni ocenić jego pracę. Wskazał, iż w dobrej wierze przygotował dokument oświadczenia dla obcokrajowców w języku niemieckim, identyczny ze wzorem oświadczeń obowiązujących zgodnie z rozporządzeniem. Zapewnił, iż każdy kandydat na kierowcę miał przeprowadzone badania wzroku, słuchu oraz zmierzony poziom glukozy. W przypadku kierowców wyższych kategorii dostarczane były zaświadczenia od koniecznych lekarzy specjalistów. Odnosząc się do powyższych wyjaśnień kontrolująca - lek. med. M. T.-P. - wskazała, iż do kontroli udostępniono kilka kartonów dokumentacji, z których wybrała losowo a nie wybiórczo karty badań. Liczba przeprowadzonych przez K. D. badań nie była możliwa do ustalenia, ponieważ kontrolowany nie prowadził rejestru badań kierowców. Dodatkowo kontrolująca wskazała na braki w zakresie wyników badań dokumentujących przeprowadzenie konsultacji okulistycznej, laryngologicznej czy badań pomocniczych. W ocenie Kolegium, powyższe pozwala na stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie ziszczeniu uległa przesłanka stwierdzenia rażących nieprawidłowości w dokumentowaniu badań lekarskich. Przeprowadzona kontrola we wszystkich przypadkach wykazała, iż karty badań lekarskich zawierają wyłącznie pierwszą stronę - z danymi osobowymi. Brak jest natomiast dokumentacji przeprowadzonych badań. Nie są to zatem drobne pomyłki bądź pominięcia, lecz zasadnicze braki w sporządzonej przez stronę dokumentacji badań lekarskich. Skoro dokumentacja zawiera tak istotne braki, uzasadnione jest przyjęcie, iż była ona prowadzona w sposób rażąco nieprawidłowy. W kontekście powyższego stwierdzić należy, iż okoliczność zawarcia w dokumentacji oświadczeń w języku niemieckim ma charakter dodatkowy, potwierdzający stanowisko organu I instancji. Jakkolwiek organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzeczywiście błędnie wskazał, iż w języku niemieckim sporządzone zostało orzeczenie, podczas gdy dotyczy to oświadczeń o stanie zdrowia, to pozostaje to bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Należy mieć również na uwadze okoliczność, iż skarżący, jakkolwiek zakwestionował metodykę przeprowadzonej kontroli, nie przedstawił żadnych dowodów mogących wskazywać, iż wynik analizy dokumentacji dotyczącej badań lekarskich jest nieprawidłowy. W szczególności strona nie wykazała by inne dokumenty były prowadzone w sposób wymagany przepisami prawa, a jedynie przez przypadek wylosowane zostały wyłącznie badania zawierające braki. Kolegium zauważyło też, iż zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie, iż w przypadku prowadzonej - co do zasady - w sposób prawidłowy dokumentacji nie zostanie wylosowana ani jedna karta badań spełniająca wszystkie wymogi. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium zgodziło się z pełnomocnikiem skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odwoływania się do treści art. 88 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami celem dokonania wykładni pojęcia "rażącej nieprawidłowości". Wskazany przepis dotyczy bowiem badań psychologicznych i znajduje się w osobnym rozdziale ustawy o kierujących pojazdami. Gdyby ustawodawca miał na celu równanie instytucji badania lekarskiego i psychologicznego nie dokonałby ich rozdzielenia. W ocenie Kolegium, wystarczające jest odwołanie się do wykładni językowej tego pojęcia. I tak przyjmuje się, iż rażące nieprawidłowości to takie, które są oczywiste, wyraźne i niebudzące wątpliwości. Za takie uznać należy nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej u K. D.. Jednocześnie okoliczność, iż organ I instancji posiłkował się tego rodzaju wykładnią pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro prawidłowo oceniono stwierdzone naruszenia jako rażące. Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był przepis art. 80 ust. 3 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, a nie art. 88 ust. 5 tejże ustawy. Na jego treść organ powołał się bowiem wyłącznie celem wyjaśnienia stronie wykładni pojęcia "rażące naruszenie". Końcowo organ II instancji wskazał, iż również okoliczności dotyczące terminu w jakim strona poddała się kontroli, zostały wskazane jako element stanu faktycznego sprawy, nie zaś jako przesłanka skreślenia skarżącego z listy lekarzy uprawnionych do przeprowadzenia badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. K. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję SKO w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: - art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną jego wykładnię, iż w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka stwierdzenia rażących nieprawidłowości w dokumentowaniu przez skarżącego badań lekarskich, - art. 15 K.p.a., w wyniku którego organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lecz jedynie zweryfikował poprawność wydanej w I instancji decyzji, czym naruszył prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, - art. 8 K.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących braku kryterium wyboru kart badań i wskazania konkretnych nieprawidłowości w prowadzeniu poszczególnych kart. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. skarżący podniósł, że przeprowadzona kontrola była niereprezentatywna, bowiem pomimo że badania kandydatów ubiegających się o uprawnienia, pochodzących z [...], stanowiły niewielki promil ogółu badanych, to w kontroli obejmują 50% wszystkich badanych kart, co wynika z faktu, iż różnią się one graficznie. Wyniki badań były zawarte na pierwszej stronie kart. Badania glukozy robił sam glukometrami. Również badania wzroku do kat. B wykonywał samodzielnie. Natomiast do kat. A i C kandydaci przynosili wyniki od lekarzy specjalistów. Do kwestionowanych 10 przypadków nie były konieczne badania specjalistów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Z. o skreśleniu K. D. z ewidencji lekarzy uprawnionych do przeprowadzenia badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 80 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.). Stosownie do treści ust. 1 tego artykułu marszałek województwa sprawuje nadzór nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem. W ramach tego nadzoru marszałek województwa: 1) prowadzi kontrolę: a) wykonywania badań lekarskich, b) dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami, c) wydawanych orzeczeń; 2) skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy (ust. 2 ). Kontrolę, o której mowa w ust. 2 pkt 1, przeprowadza upoważniony przez marszałka województwa uprawniony lekarz (ust. 3). Marszałek województwa skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy, w przypadku: 1) śmierci lekarza; 2) gdy lekarz przestał spełniać co najmniej jedno z wymagań określonych w art. 77 ust. 1 pkt 1 - 4; 3) stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich. Z cytowanego wyżej przepisu ustawy o kierujących pojazdami jasno wynika, że nadzór marszałka województwa nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem może być dwojakiego rodzaju i sprowadza się do 1) prowadzania kontroli wykonywania badań lekarskich, dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami i wydawanych orzeczeń, jak również do 2) skreślania w drodze decyzji administracyjnej uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy. W sytuacji zatem, gdy marszałek województwa dojdzie do przekonania, że materiały z kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, mogą stanowić podstawę do wydania orzeczenia o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji, winien wszcząć stosowne postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia uprawnionego lekarza z ewidencji lekarzy przeprowadzających badania kandydatów na kierowców. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] r. u K. D. przeprowadzona została kontrola wykonywania badań lekarskich, dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami oraz wydawanych orzeczeń. Kontrolą objęto okres od 2014 r. do 2016 r. i poddano jej dziesięć wybranych losowo orzeczeń. Przeprowadzone czynności wykazały, iż poddana badaniu dokumentacja jest niekompletna, zawiera tylko pierwsze strony z danymi osobowymi, brakuje w niej dokumentacji badania podmiotowego, przedmiotowego, badania narządu wzroku, badania narządu słuchu i równowagi, rozpoznania, wniosków, podpisu i pieczątki lekarza uprawnionego, wymaganych mocą § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. Ponadto, jak wynika z protokołu przeprowadzonej kontroli, we wszystkich przypadkach brak wyniku badania poziomu glukozy we krwi, co jest niezgodne z treścią § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organ II instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż powyższe pozwala na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie miały miejsce rażące nieprawidłowości w dokumentowaniu badań lekarskich. Jak słusznie zauważył ww. organ stwierdzone braki w dokumentacji badań lekarskich nie mają charakteru drobnych pomyłek bądź pominięć, lecz stanowią istotne, oczywiste i niebudzące wątpliwości uchybienia, które uzasadniają stwierdzenie, iż dokumentowanie przeprowadzonych przez skarżącego badań lekarskich było rażąco nieprawidłowe. Tym samym uznać należy zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. za nieuzasadniony. Nietrafny jest również zarzut braku rozpoznania sprawy przez organ II instancji zgodnie z art. 15 K.p.a. Organ dokonał w sprawie niezbędnych czynności dla jej rozstrzygnięcia, ustalił prawidłowo stan faktyczny, dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a wydane rozstrzygnięcie należycie umotywował w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego nie przesądza jednak o tym, że narusza ona wskazane powyżej regulacje prawne. Należy zauważyć, iż ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie polega na powtórzeniu całego postępowania, w tym czynności dowodowych lub kontrolnych. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Z zasady jednak opiera się na dowodach zebranych przez organ I instancji, zgromadzonych w aktach sprawy. W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne, związane ze stwierdzonymi w toku kontroli brakami w zakresie dokumentacji lekarskiej badań przeprowadzonych przez skarżącego są bezsporne i – w ocenie Sądu – wystarczające do stwierdzenia "rażących nieprawidłowości", uzasadniających zastosowanie art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. Sąd podzielił także stanowisko Kolegium co do podnoszonego w toku postępowania i w skardze zarzutu dotyczącego wyboru kart badań w sposób wybiórczy a nie losowy. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności protokołu kontroli, skarżący nie prowadził ewidencji badań kierowców. Do kontroli przedstawił kilka kartonów dokumentacji, trudno zatem mówić o jakimkolwiek kryterium wyboru kontrolowanej dokumentacji. W tej sytuacji nie sposób uznać, iż kontrolująca wybierała dokumentację do analizy w inny sposób niż losowy. Okoliczność ta jest jednak nieistotna. Istotny jest sam fakt, że kontrolująca stwierdziła te nieprawidłowości a ich ilość sama w sobie świadczy, że nie był to przypadek jednostkowy, odosobniony, ale o wiele szerszy, uzasadniający ocenę tych nieprawidłowości za "rażące". Mając powyższe na uwadze, podniesione w skardze zarzuty uznać należało za niezasadne. W ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.