II SA/Sz 198/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 kpa oraz art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 15, art. 24, art. 26, art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 5 marca 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz. 433) przyznano U. T. zasiłek rodzinny na rzecz córek D. T. i A. T. w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we [...]r. przez D. T. Decyzją z dnia [...]r. przyznano U. T., na jej wniosek z dnia [...]r., zasiłek rodzinny na córki D. T. i A. T. na okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. oraz dodatki jednorazowe do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz D. T. oraz na rzecz A. T. Po raz kolejny U. T. wniosła w dniu [...]r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz córek D. T. i A. T. Składając ten wniosek U. T. wypełniła oświadczenie ("załącznik 3") na druku, w którym wykazała, że w roku kalendarzowym [...]r, uzyskała dochód z gospodarstwa rolnego. Do oświadczenia dołączyła zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...]r. stwierdzające, że K. T. posiada gospodarstwo rolne o pow. [..] ha przeliczeniowych Decyzją z dnia [...]r. przyznano U. T. zasiłek rodzinny na rzecz córek D. T. i A. T. na kolejny okres zasiłkowy oraz jednorazowe dodatki z tytułu rozpoczęcia przez córki roku szkolnego. Postanowieniem z dnia [...]r.Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 i 150 kpa oraz art. 3 pkt 1 c i 2, art. 5, art. 8 i 28 ustawy o świadczeniach rodzinnych wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzjami z dnia 8 czerwca 2004r. i z dnia 2 września 2004r. stwierdzając, że w toku postępowania sprawdzającego zaistniała wątpliwość, czy świadczenia przyznane tymi decyzjami są świadczeniami należnymi zgodnie z art. 3 pkt 1c i 2, art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy uchylił decyzję z dnia [...]r. Nr [...] przyznającą U. T. prawo do zasiłku rodzinnego za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. na rzecz dzieci D. T. i A. T. i dodatki do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz D. T. i A. T. i odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz wyżej skazanych dzieci. W decyzji tej organ pomylił imię i płeć dziecka, bowiem powinna dotyczyć A. T. , nie A. T. Jaką podstawę prawną decyzji wskazano w niej : - art. 104 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 3 pkt 1c i 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 14, art. 24, art. 26, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), - rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 września 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 z 2005r. z późn.zm.) W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 kpa ustalił, że zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie tj. świadome wprowadzenie w błąd organu przez świadczeniobiorców i postanowił uchylić decyzję. Na podstawie zaświadczenia z Urzędu Miasta i Gminy organ ustalił, że mąż wnioskodawczyni w [...]r. uzyskał dochód w wysokości [...] zł z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego. Strona o fakcie posiadania gospodarstwa rolnego nie powiadomiła organu w dniu składania wniosku. Po ponownym ustaleniu dochodu organ stwierdził, że dochód rolny przekracza kryterium dochodowe umożliwiające przyznanie zasiłku rodzinnego, a tym samym również dodatków do zasiłków rodzinnych. Zdaniem organu, działając na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z art. 151 kpa należało uchylić decyzję Nr [...] z dnia [...]r. ponieważ w momencie przyznawania świadczenia w/w zasiłki rodzinne i dodatki nie przysługiwały, co ustalono na podstawie zebranych dokumentów. Po wznowieniu postępowania organ uznał, że stronie nie przysługują świadczenia rodzinne za okres zasiłkowy od dnia [...]r. do dnia [...]r., gdyż z zebranych dokumentów wynika, że nie zostały spełnione przesłanki prawne warunkujące przyznanie powyższych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji U. T. domagała się jej uchylenia, podnosząc, że nieprawdziwe jest ustalenie, iż zataiła fakt posiadania przez męża gospodarstwa rolnego i świadomie wprowadziła organ w błąd. Strona wyjaśniła, że gdy składała wniosek o zasiłek rodzinny na okres od [...]r. do [...]r. na małoletnie córki urzędniczka zwróciła uwagę na brak zaświadczenia dotyczącego gospodarstwa rolnego i prosiła o jego dostarczenie, co mąż strony uczynił po kilku dniach. Nadto pracownicy M.G.O.P.S bardzo dobrze znają stan majątkowy rodziny, gdyż od [...]r. niejednokrotnie przeprowadzali wywiad środowiskowy, a gospodarstwo jest w posiadaniu jej męża od [...]r. więc bezpodstawna byłaby próba zatajenia tego faktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 5 ust. 1,3,8, art. 23 ust. 3 pkt 2, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 138, poz. 992), § 2 ust. 2 pkt f rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że rodzina U. T. składa się z czterech osób, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł w [...]r. [...] zł. Rodzina posiada od dnia [...]r. gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Obecnie rodzinie na podstawie decyzji z dnia [...]r. przyznany został zasiłek rodzinny oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, w poprzednich okresach zasiłkowych rodzina miała przyznany zasiłek rodzinny, jednak po powzięciu przez organ I instancji informacji o posiadaniu przez odwołującą się gospodarstwa rolnego, z którego dochód ma wpływ na prawo do świadczeń, zostało wznowione postępowanie w tych sprawach. Kolegium zacytowało art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, powołując się na akt sprawy, że w poprzednich okresach zasiłkowych strona, pomimo pouczenia o obowiązku zgłaszania informacji mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, nie uczyniła zadość tej powinności, w wyniku czego wprowadziła w błąd organ, co do okoliczności faktycznych. Wskutek wznowienia postępowania i ponownego przeliczenia dochodu organ I instancji ustalił miesięczny dochód rodziny za rok [...] w wysokości [...] zł co stanowi [...] zł w przeliczeniu na osobę, co przekraczało kryterium dochodu wynoszące [...] zł dla danej rodziny. Kolegium przytoczyło też treść art. 32 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i wywiodło, że decyzja organu I instancji wydana po uchyleniu, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej z dnia [...]r. i odmawiająca przyznania wskazanych we wniosku świadczeń rodzinnych jest zgodna z prawem. W skardze do Sądu administracyjnego U. T. zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę twierdzenia, iż dostarczyła wszystkie zaświadczenia, a nie jest Jej winą to, że jedno musiało zginąć podczas obiegu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się skuteczna, bowiem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, choć zadecydowały o tym inne względy niż przytoczone w skardze. Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd administracyjny, poza zarzutami skargi, rozważa również z urzędu kwestie zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji było przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania i to na tyle poważne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Merytoryczne rozstrzygnięcie odmawiające skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz córek strony zapadło po uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...]r. przyznającej te świadczenia. W związku z tym przypomnieć wypada, że zgodnie ze sformułowaną w art. 16 § 1 kpa, zasadą trwałości decyzji, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...]r., jako procesową podstawę wznowienia w niniejszej sprawie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]r. wskazał art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W decyzji wydanej po wznowieniu postępowania organ I instancji powołał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 kpa – aczkolwiek przepis ten określa (w pkt od 1 do 8) osiem odrębnych podstaw wznowienia i jednocześnie wskazał na art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 32 w ust. 1 przewiduje, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochód rodzinny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nie należnie pobrała świadczenie rodzinne. Zestawie art. 145 § 1 kpa z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ewidentnie wskazuje, że objęte tymi przepisami sposoby weryfikacji decyzji ostatecznej są diametralnie różne. W pierwszym przypadku chodzi o klasyczne wznowienie postępowania administracyjnego, a w drugim przypadku jest to tryb uregulowany w sposób szczególny i do niego odnosi się użyty w art. 16 § 1 kpa zwrot "lub w ustawach szczególnych". Organ I instancji nie dostrzegając tego rozróżnienia, a przede wszystkim istoty odrębnych przesłanek ustawowych warunkujących zastosowanie każdego z tych trybów, tryby te połączył tak jakby stanowiły jedną całość, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzecz bowiem w tym, że przesłanka określona w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych : "osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne" w zakresie pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" posiada treść normatywną wynikającą z art. 30 ust. 2. Według art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się: "1) świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie". Wprawdzie organ I instancji nie wskazał w decyzji, którą z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1,8 kpa podstaw wznowienia zastosował., ale domniemywać można, skoro w postanowieniu o wznowieniu powołał art. 145 § 1 pkt 5 kpa, że ta właśnie podstawa brana była przez organ pod uwagę. W takiej zaś sytuacji, porównywanie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 145 § 1 pkt 5 kpa bez trudu pozwala dostrzec, że aby było możliwe ustalenie, że strona pobrała nienależne świadczenie w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezbędne jest wykazanie jej działania w złej wierze tj. mimo pouczenia o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) lub świadomego wprowadzenia organu w błąd (pkt 2). W sytuacji zaistnienia istotnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w chwili wydania decyzji, nie znanych organowi (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) nie jest natomiast konieczne ustalenie, że do ujawnienia się tych okoliczności lub dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia nie doszło z powodu złej woli strony. Powyższa konkluzja oznacza, że organ nie może dowolnie powoływać podstawy prawnej wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bowiem konsekwencje tej żonglerki mogą być dla strony istotne , a przy tym niekorzystne. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że strona pobrała nienależnie świadczenie może dojść – w odrębnym postępowaniu - do wydania decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia, co nie zawsze będzie możliwe do orzeczenia przy zastosowaniu, jako przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, jednej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa. Organ I instancji naruszając tryby wzruszenia decyzji ostatecznej w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał i jednocześnie nie wykazał przesłanek zarówno z art. 30 ust. 2 pkt 1 lub 2, jak i podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa. Samo przytoczenie treści przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych informującego o konsekwencjach niezawiadomienia przez stronę organu o zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (art. 25 ust. 1) nie jest wystarczające do wykazania, że zaistniał stan faktyczny objęty hipotezą tej normy prawnej. Tymczasem organ II instancji nie tylko nie dostrzegł sprzecznego z prawem sposobu wzruszenia przez organ I instancji decyzji ostatecznej, czym sam również naruszył zasadę wynikającą z art. 16 § 1 kpa, ale także naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa zupełnie nie odnosząc się do treści odwołania, co trafnie podniosła w skardze U. T. Brak jakiejkolwiek oceny organu II instancji co do twierdzeń strony, że dołączyła w sprawie właściwe zaświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego uniemożliwia ustosunkowanie się przez Sąd administracyjny do tej wersji, bowiem sąd nie może czynić za organ administracji publicznej ustaleń w sprawie. Zauważyć jednak trzeba, że nawet w sytuacji dowodowego wykazania, że skarżąca była pouczona o treści art. 25 ust. 1 ustawy i konsekwencjach nie respektowania określonych w tym przepisie obowiązków, to i tak okoliczność taka samoistnie nie będzie wystarczająca, skoro nie wyjaśniono twierdzeń strony, że sytuacja dochodowa jej rodziny i fakt posiadania gospodarstwa rolnego były organowi wcześniej znane. Nie wyjaśniono również kiedy skarżąca po raz pierwszy dowiedziała się o obowiązku zgłoszenia dochodu z hektara przeliczeniowego uzyskanego z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. W aktach administracyjnych przekazanych sądowi przez organ znajduje się załącznik Nr 3 oświadczenia o dochodzie z dnia [...]r., który jest jedynym dowodem na okoliczność poinformowania skarżącej o potrzebie zgłoszenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Nie wiadomo jest zatem, czy przed tą datą skarżąca była poinformowana o obowiązku wykazania dochodu z gospodarstwa rolnego. Takie postępowanie organów narusza art. 7, art. 77 § 1 kpa. Dodatkowo należy wskazać, że organ odwoławczy w swych ustaleniach i rozważaniach w uzasadnieniu decyzji zajmował się również inną decyzją ostateczną, od której strona nie wniosła odwołania, a przy tym nie dostrzegł, że decyzja ta zawiera omyłkę pisarską czyniąc z małoletniej dziewczynki A. T., chłopca A. T. Reasumując powyższe, Sąd stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia, które należy usunąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mogły mieć istotny wpływ na jej wynik i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a. W przedmiocie uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.