II SA/Sz 198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu ustalenie stanu technicznego budynku, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]: 1. wyposażenie wszystkich lokali mieszkalnych w czujniki alarmowe występowania tlenku węgla - pod rygorem natychmiastowej wykonalności, 2. uszczelnienie metodą szlamowania z zastosowaniem specjalistycznych zapraw uszczelniających przewodów kominowych, dymowych oraz przewodów wentylacyjnych, 3. uszczelnienie z zastosowaniem rękawów z folii aluminiowej Alufol przewodów spalinowych podgrzewaczy gazowych, zainstalowanie wkładów kominowych z blachy nierdzewnej dla kotłów gazowych, wykonanie instalacji napowietrzającej w lokalach [...] poprzez doprowadzenie powietrza do łazienki lokalu i wykonanie właściwych otworów nawiewnych w drzwiach łazienki i kuchni, 6. wyposażenie przewodów kominowych w brakujące wymagane wyczystki - w terminie do dnia [...] r. - w celu doprowadzenia do właściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w zakresie części wspólnych. Opracowanie szczegółowego sposobu oraz zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania oraz sprawowanie nadzoru nad ich wykonywaniem organ nakazał powierzyć osobie z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedłożenia, w określonym terminie, ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w zakresie skuteczności działania wentylacji (nawiewu i wywiewu powietrza), stanu przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych, z uwzględnieniem szczelności przewodów oraz prawidłowości podłączeń urządzeń w lokalach mieszkalnych w przedmiotowym budynku, określającej sposób usunięcia występujących nieprawidłowości, wykonanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i wpisanej na listę członków właściwego samorządu zawodowego. Ekspertyza taka została przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową. Obowiązki nałożone decyzją dotyczą części wspólnych budynku (przewodów kominowych i wentylacyjnych), dlatego kierowane są do Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...] przy ul. [...] w [...]. Natomiast obowiązek usunięcia pozostałych nieprawidłowości wykazanych w ekspertyzie zostanie nałożony decyzjami na właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i użytkowych, ponieważ nie dotyczą one części wspólnych budynku. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 61 ustawy Prawo budowlane, podmiotem zobowiązanym do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego oraz usuwania nieprawidłowości w tym zakresie jest jego właściciel lub zarządca, a obowiązek nałożony na właściciela przedmiotowego budynku wydaną decyzją może być egzekwowany przy zastosowaniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nr [...] reprezentowana przez zarządcę nieruchomości Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółkę z o.o., w zakresie dotyczącym pkt. 5 decyzji dotyczącego wykonania przez zarządcę instalacji napowietrzającej w lokalu nr [...] przez doprowadzenie powietrza do łazienki tego lokalu i wykonanie otworów nawiewnych w drzwiach łazienki i kuchni wskazując, że osobą zobowiązaną do wykonania tych czynności powinien być właściciel lokalu nr [...] tj. E. i M. B, ponieważ osoby te nie wyrażają zgody na wykonanie robót określonych w pkt. 5 decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową. Wykonanie instalacji napowietrzającej w lokalu mieszkalnym, zdaniem zarządcy nieruchomości, nie dotyczy nieruchomości wspólnej ale lokalu stanowiącego odrębną własność. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w pkt. 2-6 i orzekł o obowiązku ich wykonania w terminie do dnia [...] r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy który stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości powodują zagrożenie dla zdrowia ludzi. Dla wyeliminowania zagrożeń konieczne jest usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy zauważył, że obowiązek określony w pkt. 5 decyzji organu I instancji dotyczący wykonania instalacji napowietrzającej w lokalach mieszkalnych i związany jest z usunięciem zagrożenia dla życia i zdrowia wszystkich mieszkańców przedmiotowego obiektu budowlanego i doprowadzeniem instalacji wentylacyjnej, dymowej i spalinowej, stanowiących całość techniczno-użytkową do odpowiedniego stanu technicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt. 5. Wspólnota podniosła, że w odwołaniu kwestionowała tylko pkt. 5 decyzji organu I instancji, ponieważ pozostałe obowiązki wykonała. Jednak organ odwoławczy rozpoznał sprawę tak, jakby odwołanie dotyczyło całej decyzji organu I instancji i uchylił tę decyzję w części dotyczącej obowiązków określonych w pkt. 2-6 wyznaczając nowy termin wykonania obowiązków, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Zdaniem strony skarżącej, decyzja ta rażąco narusza art. 66 Prawa budowlanego, a także art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Art. 66 Prawa budowlanego odnosi się bowiem tylko do obiektów budowlanych a nie do lokali w nich się znajdujących, chyba że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych w lokalu ma na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Zatem nakazanie wykonania określonych robót w lokalu byłoby dopuszczalne tylko w sytuacji, gdyby dotyczyły one stanu samego obiektu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Jak wynika z ekspertyzy budowlanej sporządzonej w [...] r. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, w lokalu nr [...] gdy pracuje podgrzewacz wody w łazience i kocioł CO w kuchni, występuje tzw. ciąg wsteczny. Dlatego należy w nim wykonać instalację nawiewną dostarczającą kanałami uzdatnione powietrze do wnętrza lokalu wg. stosownej dokumentacji projektowej albo zmienić system ogrzewania na kocioł gazowy dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania. Z kolei ze znajdującej się w aktach administracyjnych projektu wentylacji (str. 2 i 3 projektu budowlano-wykonawczego z lutego 2012 r.) należy wykonać otwory nawiewne w drzwiach do kuchni, zamontować nawietrznik podokienny w kuchni oraz poprowadzić po posadzce przy ścianie w kuchni kanał wentylacyjny do łazienki. Z opisu tych czynności wyraźnie wynika, że służą one wyłącznie poprawieniu bezpieczeństwa właścicielom tego lokalu i nie mają nic wspólnego ze stanem technicznym samego budynku – obiektu budowlanego jako całości. W szczególności drzwi do lokalu, nawietrznik podokienny oraz opisany w projekcie kanał wentylacyjny nie są w myśl art. 47 Kodeksu cywilnego częścią składową przewodów kominowych (wentylacyjnych, spalinowych, dymowych), w które wyposażony jest budynek. Organ odwoławczy nie wykazał też, ani nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że brak opisanych w zaskarżonej decyzji instalacji w lokalu nr [...] ma jakikolwiek wpływ na funkcjonowanie przewodów kominowo-wentylacyjnych w budynku. Zdaniem strony skarżącej takiego wpływu mieć nie może, skoro ekspertyza jako alternatywę wykonania instalacji nawiewnej wskazuje zmianę systemu ogrzewania na kocioł gazowy dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania. Adresatem decyzji winna być nie Wspólnota Mieszkaniowa, ale właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], ponieważ instalacja nawiewna (napowietrzająca) służyłaby do wyłącznego użytku właściciela lokalu, a zatem w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nie stanowiłaby nieruchomości wspólnej. Prawo nakładania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków na właścicieli samodzielnych lokali na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest akceptowane w orzecznictwie sądowym. Natomiast naruszenia przepisów K.p.a. strona skarżąca upatruje w wyjściu przez organ odwoławczy poza granice odwołania, braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym nie wyjaśnienie w jaki sposób brak (wadliwość) instalacji nawiewnej w lokalu odnosi się do stanu technicznego całego budynku, co narusza także zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod katem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy odpowiada ona prawu czy też prawo to narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (pkt 1), jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany powyżej przepis umieszczony jest w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", gdzie zgodnie z art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Ten ostatni stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 7. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ nakłada wyłącznie na właściciela lub też zarządcę obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja nakłada na zarządcę nieruchomości obowiązek wykonania, w określonym terminie, szeregu czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie przewodów kominowych, dymowych oraz wentylacyjnych w przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z przepisami. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak również głównym zarzutem skargi, jest kwestia adresata pkt. 5 podjętej decyzji w zakresie dotyczącym lokalu nr [...], a więc czy zobowiązanym do wykonania instalacji napowietrzającej w tym lokalu powinien być jego właściciel czy też wspólnota mieszkaniowa. Nakazanych decyzją obowiązków dotyczących innych lokali mieszkalnych strona skarżąca nie kwestionuje i jak podała w skardze, wykonała je. Kwestionuje obowiązki dotyczące lokalu nr [...] ponieważ jego właściciel uniemożliwia zarządcy ich wykonanie, nie udostępniając lokalu mieszkalnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). W myśl art. 3 pkt 1 lit a Prawa budowlanego obiekt budowlany to m. in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Natomiast kanały wentylacyjne to kanały wykonane w ścianach budynku lub przybudowane do tych ścian, wraz z ich wyposażeniem, służące do odprowadzania zanieczyszczonego powietrza z pomieszczeń (§ 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych; Dz. U. Nr 74 poz. 836 ze zm.). Zatem choć kanały wentylacyjne odprowadzają powietrze z poszczególnych lokali w budynku, stanowią instalację będącą częścią składową budynku, a nie poszczególnych lokali. Jak wynika z przedłożonej przez zarządcę ekspertyzy budowlanej w przedmiotowym budynku mieszkalnym niesprawna jest także instalacja kominowa, co powoduje przenikanie dymu i spalin do wnętrza pomieszczeń mieszkalnych, nieskuteczna jest wentylacja grawitacyjna, oraz występuje ciąg wsteczny w przewodach wentylacyjnych. Nieszczelności instalacji kominowej spowodowane są wiekiem obiektu i jego zużyciem eksploatacyjnym i w połączeniu z występowaniem ciągów wstecznych powodować może zasysanie spalin i dymu do lokali mieszkalnych, co jest bezpośrednim zagrożeniem dla bezpieczeństwa użytkowników. W trzonach kominowych występują nieprawidłowości wymagające usunięcia w postaci braku wkładów kominowych i braku wyczystek przewodów dymowych. Niedostateczny dopływ powietrza do wentylowanych pomieszczeń spowodowany jest dodatkowo szczelnością stolarki okiennej (PCV) oraz brakiem właściwego napowietrzania pomieszczeń. W budynkach wentylowanych w sposób naturalny (grawitacyjny) zanieczyszczone powietrze powinno być usuwane przez kanały wywiewne usytuowane w kuchniach, łazienkach, toaletach, pomieszczeniach bez okien oraz w pokojach górnej kondygnacji dla mieszkań dwupoziomowych (...). Kanały wywiewne muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób aby zapewniały usuwanie powietrza z pomieszczeń, ale warunkiem ich skutecznego działania jest ich szczelność i właściwy dopływ powietrza do poszczególnych lokali. Nawet poprawnie zaprojektowane i wykonane, szczelne kanały wentylacyjne nie zagwarantują usuwania powietrza z budynku, jeżeli nie zostanie zapewniony właściwy dopływ powietrza do poszczególnych lokali i pomieszczeń. Jeżeli dopływ powietrza jest niewystarczający, to w kanałach wywiewnych wytwarza się zbyt słaby ciąg, lub co najmniej w jednym z kanałów obsługujących mieszkanie ciąg ulega odwróceniu, a do pomieszczeń jest nawiewane powietrze przez kanały wentylacyjne. Dopiero uchylenie okien w takich lokalach powoduje, że wentylacja funkcjonuje w sposób prawidłowy. Zgodnie z przepisami i normami prawnymi obowiązuje wymóg stałego działania wentylacji, niezależnie od tego czy okna i inne urządzenia doprowadzające powietrze zostaną w pełni otwarte czy też nie. Kanały wentylacyjne powinny stale usuwać powietrze z budynku, nawet bez ingerencji użytkowników, którzy nie mają obowiązku stałego otwierania okien. Prawidłowe funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej przy uchylonych oknach wskazuje na sposób usunięcia niesprawności poprzez wprowadzenie instalacji nawiewnej. Jak wynika z ekspertyzy, wentylacja grawitacyjna działa nieprawidłowo nie tylko w lokalu nr [...] ale w wielu innych lokalach, a niesprawność ta ma charakter systemowy, dotyczący całego budynku mieszkalnego. W lokalach większych, posiadających szczelne okna PCV, wystarczające będzie wyposażenie ich w nawietrzniki szczelinowe, natomiast w przypadku lokali charakteryzujących się niewielką kubaturą (lokale nr [...]) rozwiązanie to nie będzie wystarczające i konieczne jest wykonanie instalacji nawiewnej dostarczającej kanałami uzdatnione powietrze do wnętrza lokali. Z ekspertyzy budowlanej oraz z zaskarżonej decyzji wynika, że niesprawności występujące w przedmiotowym budynku zagrażają bezpieczeństwu wszystkich użytkowników obiektu. Niesprawności, choć występują w poszczególnych lokalach, dotyczą instalacji budynku stanowiących całość techniczno-użytkową, dlatego zasadnie organy nadzoru budowlanego do usunięcia tych niesprawności zobowiązały zarządcę budynku. Natomiast okoliczność, że współwłaściciele lokalu nr [...] nie współpracują z zarządcą w celu umożliwienia mu usunięcia występujących w ich lokalu niesprawności, nie może mieć wpływu na zakres obowiązków zarządcy. Należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903) zobowiązuje właścicieli lokali do udostępnienia lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje (art. 13 ust. 2). Natomiast w razie nie wywiązywania się przez właściciela lokalu z tego obowiązku, wspólnota mieszkaniowa może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 16 tej ustawy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, zachodziła potrzeba nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych prac mających na celu wyeliminowanie zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców budynku, bowiem występujące niesprawności instalacji wentylacyjnej, dymowej i spalinowej, stanowiących całość techniczno-użytkową dotyczyły budynku jako takiego, a nie poszczególnych lokali mieszkalnych. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów postępowania, Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzut dotyczący przekroczenia przez organ odwoławczy zakresu odwołania nie jest uzasadniony z tego względu, że K.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania w części. Odwołanie od decyzji nie wymaga szczególnego uzasadnienia, wystarczy że wynika z niego, iż strona jest niezadowolona z decyzji. Wniesienie odwołania powoduje, że organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać sprawę ponownie w jej całokształcie i wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Jedynym ograniczeniem dla organu odwoławczego jest art. 139 K.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza porządek społeczny. W konsekwencji stwierdzić należało, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ww. ustawy.