II SA/Sz 198/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 29 stycznia 2025 r. nr XIII/128/2025 w przedmiocie odwołania członka Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Gryficach oddala skargę. W dniu 29 stycznia 2025 r. Rada Gminy (dalej: "organ", "Rada"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 18b ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz § 52 ust. 1 Statutu Gminy G. (t.j. Dz. Urz. Woj. Z. z 2020 r., poz. 5046, dalej: "Statut"), podjęła uchwałę nr XIII/128/2025 w sprawie odwołania członka Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy. Skargę na powyższą uchwałę złożył G. B. (dalej: "skarżący") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podstawa prawna uchwały jest niezgodna z prawem. Zarówno z art. 18b ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 u.s.g. jak i § 52 ust. 1 Statutu nie wynika kompetencja rady gminy do odwołania członka komisji. Odwołując się do treści art. 24 ust. 1 u.s.g. i Statutu skarżący wskazał, iż jako radny zobowiązany jest do pracy w dwóch stałych komisjach. Wskutek uchwały został pozbawiony możliwości pracy w jednej z dwóch określonych Statutem komisji. Skarżący nie zgodził się również z uzasadnieniem uchwały. Część wnioskujących i głosujących za odwołaniem skarżącego ze składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie uczestniczyło w posiedzeniach tej Komisji, zatem nie mogli odnieść się merytorycznie do zachowania skarżącego podczas posiedzeń Komisji. Protokoły z posiedzeń komisji nie potwierdzają niestosownego zachowania skarżącego, potwierdzają zaś dociekliwość skarżącego w sprawach skargowych. Ponadto w ocenie skarżącego zachowanie radnego nie podlega ocenie przez innych radnych, co wynika m.in. z art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Radny w ramach działań zgodnych z prawem ponosi jedynie odpowiedzialność przed wyborcami. Zdaniem skarżącego w sposób niezgodny z prawem pozbawiono go uprawnienia radnego do reprezentowania jego wyborców, a także prawa do równego traktowania, o którym mowa w art. 32 Konstytucji RP. Według skarżącego uzasadnienie odwołania oparto na poświadczeniu nieprawdy, pomówieniu go i dyskryminacji. Ponadto przywołany w uzasadnieniu § 58a ust. 3 jest sprzeczny z art. 18b ust. 2 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Organ wskazał, że z art. 21 ust. 1 u.s.g. i tożsamego w treści § 52 ust. 1 Statutu wynika uprawnienie rady gminy do ustalania składu komisji stałych i doraźnych. Radzie gminy przysługuje zatem prawo nie tylko do powoływania radnych do komisji i przydzielania im określonych funkcji, ale także do zwalniania ich z tych funkcji, a nawet do odwoływania ze składu komisji. Ponadto z art. 24 ust. 1 u.s.g. i tożsamego § 46 ust. 2 Statutu wynika obowiązek brania czynnego udziału w pracach rady i komisjach. Oznacza to, że radny obowiązany jest do uczestniczenia w sesjach rady i wykonywania innej pracy związanej z wykonywaniem mandatu, zaś jeśli został wybrany do określonej komisji to obowiązany jest uczestniczyć w jej obradach. Z przepisów tych nie wynika roszczenie czy też uprawnienie radnego do domagania się powołania go konkretnej komisji. Statut w żadnym przepisie nie nakłada na radnych obowiązku pracy w dwóch komisjach stałych. Przepis § 46 ust. 3 Statutu ogranicza ilość komisji, w jakich może uczestniczyć radny do dwóch. Ponadto odwołanie radnego z komisji wbrew jego woli nie narusza Konstytucji RP ani zasad z niej wynikających, w tym zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu nie są zasadne zarzuty dotyczące nieuprawnionej oceny pracy radnego, bowiem skoro rada gminy ma prawo do odwołania radnego z członkostwa w komisji (wynikające z uprawnienia do kształtowania składu osobowego komisji), nie ograniczając go w żaden sposób ani nie wymagając uzasadnienia czy nie ograniczając prawa do odwołania od realizacji określonych warunków, to rada ma prawo tak kształtować skład osobowy jej organów, jak uważa za zasadne, skuteczne, prawidłowe i funkcjonalne dla sprawności działania tych organów. Organ wskazał ponadto, że wniosek o podjęcie uchwały o odwołanie skarżącego z Komisji Skarg, Wniosków i Petycji złożyło 14 radnych. Uchwała została poddana pod głosowanie rady gminy i przyjęta większością głosów. Końcowo organ wskazał, że przywołany w treści uzasadnienia uchwały § 58a ust. 3 Statutu jest tożsamy z treścią art. 18b ust. 2 u.s.g. i został wskazany w celu wykazania, że odwołanie skarżącego ze składu Komisji nie spowoduje jego naruszenia. Na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Skarżący wskazał, że czuje się skrzywdzony z niezgodnym z prawem odwołaniem go z funkcji członka Komisji. Uważa, że zachowanie organu wobec niego jest dyskryminujące. Jego zdaniem przepis Statutu, który był przywołany jako podstawa jego odwołania jest niezgodny z u.s.g. Uzasadnienie uchwały mija się z prawdą, czego dowodem są protokoły z posiedzeń Komisji, w których nie ma mowy o jego niewłaściwym zachowaniu jakie mu się zarzuca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie odwołania radnego ze składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W ocenie Sądu, wspomniana uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu administracyjnego, zaś skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na przedmiotową uchwałę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu, w tym uchwały rady gminy dotyczące powołania lub odwołania określonych osób ze składu komisji rady gminy. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w tym trybie objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3241/21). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Powołane przepisy stanowią rozwinięcie treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Z przywołanych przepisów wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów. Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. W kwestii komisji rady gminy przepisy u.s.g. wypowiadają się w art. 18a (odnośnie komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie komisji stałych i doraźnych). W rozpatrywanej sprawie regulacje statutowe w istocie są tożsame w swej treści z regulacjami ustawowymi. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Według Statutu w celu sprawnego wykonywania zadań Rada ze swego grona powołuje stałe komisje ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy (§ 52 ust. 1) oraz może powołać komisje doraźne określając ich skład osobowy, zakres i przedmiot działania i czas funkcjonowania (§ 52 ust. 2). Zgodnie z art. 18b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. rada gminy powołuje komisję skarg, wniosków i petycji, w skład której wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (tj. pełniących funkcję przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego), zaś § 58a ust. 3 Statutu stanowi, że w skład Komisji Skarg, Wniosków i Petycji wchodzą radni – przedstawiciele wszystkich klubów z wyjątkiem przewodniczącego i wiceprzewodniczących Rady. Z powyższych przepisów wynika zatem, po pierwsze, że w skład komisji mogą wchodzić jedynie radni, zaś w odniesieniu do komisji skarg, wniosków i petycji każdy klub ma prawo do uczestniczenia jego przedstawiciela w pracach komisji. Po drugie – co istotne w przedmiotowej sprawie – skład osobowy komisji uzależniony jest od woli rady gminy, która jest samodzielna w podejmowaniu rozstrzygnięć o wyborze lub odwołaniu poszczególnych członków komisji. W tym miejscu należy podkreślić, iż wbrew stanowisku skarżącego, zarówno w art. 18b ust. 1, jak i w art. 21 ust. 1 u.s.g. ustawodawca stanowi o powołaniu komisji, zaś przez powołanie należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji. Zarówno w zakresie komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 1 u.s.g.) jak i co do pozostałych rodzajów komisji (art. 21 ust. 1 u.s.g.), ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy powołania składu osobowego komisji, a zatem i odwołania jej członka (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1268/04). Taką samą wykładnię należy przyjąć co do § 52 ust. 1 Statutu. Z powyższymi uregulowaniami skorelowane są unormowania art. 24 ust. 1 u.s.g. i identycznie brzmiącego § 46 ust. 2 Statutu, według których radny jest obowiązany brać udział w pracy rady gminy i jej komisji, do których został wybrany. Zatem obowiązek radnego brania czynnego udziału w pracach komisji istnieje wówczas gdy został do takiej komisji wybrany. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie określił minimalnej ani też maksymalnej liczby komisji, w skład których wchodzić może radny. Statut w § 46 ust. 3 przewiduje zaś, że radny może brać udział w pracach dwóch komisji stałych Rady oraz w Komisji Rewizyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego Statut w żadnym przepisie nie nakłada na radnego obowiązku pracy w dwóch komisjach stałych. W szczególności obowiązek ten nie wynika z § 46 ust. 3 Statutu. Tym samym za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów u.s.g. i Statutu poprzez odwołanie skarżącego ze składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, czym uniemożliwiono mu udział w pracach tej Komisji, w której jego zdaniem ma obowiązek uczestniczyć. Powyższe nie stoi w sprzeczności z przywoływanym przez skarżącego art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którym status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu czy też zasadą równego traktowania wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Odwołanie skarżącego ze składu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie narusza mandatu radnego. Skarżący – stosownie do art. 21 ust. 4 u.s.g. – może uczestniczyć w posiedzeniach komisji, zabierać głos w dyskusji i składać wnioski. Nie jest zasadny zarzut skarżącego co do sprzeczności § 58a ust. 3 Statutu z art. 18b ust. 2 u.s.g. Oba przepisy mają identyczną treść, z której wynika, że w skład komisji skarg, wniosków i petycji powinni wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów. Z uzasadnienia uchwały wynika, że skarżący nie zgłosił przynależności do żadnego klubu – czego w skardze nie zakwestionował. Końcowo należy wskazać, że przesłanki, którymi kierują się radni decydując o obsadzie komisji wewnętrznej danej rady nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, chyba że zostałby wprost naruszony konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury podjęcia zaskarżonej uchwały. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę na wniosek 14 radnych złożony w dniu 15 stycznia 2025 r., stosownie do § 30 pkt 4 i § 31 ust. 1 Statutu. Jak wynika z protokołu nr XIII/2025 z sesji Rady z dnia 29 stycznia 2025 r. podjęcie uchwały w sprawie odwołania skarżącego ze składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji było objęte porządkiem obrad, poprzedzone dyskusją, poddane pod głosowanie; uchwała została przyjęta większością głosów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Tym samym zwrot kosztów postępowania prowadzonego w pierwszej instancji może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Przywołane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl