II SA/Sz 199/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i G. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2025 r. nr WOA.7721.179.2024.RK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz stron wnoszących sprzeciw M. K. i G. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz.1333 ze zm.; dalej "u.p.b.") w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), wydał w dniu 29 listopada 2024 r. decyzję nr [...], w której umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych dotyczących wykonania ścianki działowej w częściach wspólnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. w związku z użytkowaniem lokali mieszkalnych nr 5, 6, 7, 8 w ww. budynku w ramach najmu krótkoterminowego i długoterminowego, ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ I instancji podał, że w dniu 4 sierpnia 2020 r. przeprowadził kontrolę w lokalach nr 5, 6, 7, 8 na II piętrze budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., którego właścicielami są G. i M. K. (dalej "inwestorzy", skarżący"). Inwestor wyjaśnił, że lokale te są wynajmowane w ramach najmu krótkoterminowego oraz długoterminowego, lecz nadal mają charakter lokali mieszkalnych i nie doszło do zmiany sposobu ich użytkowania. Przedmiotowe lokale nie zostały przebudowane, rozkład pomieszczeń jest identyczny, jak w momencie ich nabycia od dewelopera. Wejście do lokali oznaczonych nr 6, 7, 8 znajduje się przez przedsionek z drzwiami płytowymi, które znajdowały się w tym miejscu w dniu zakupu lokali. Inwestor podał, że wydzielił z części wspólnych, przed lokalem oznaczonym nr 5, dodatkowy przedsionek poprzez montaż szklanej przegrody (ścianki) z drzwiami, oddzielającą części ogólnodostępne od części przeznaczonej dla użytkowników tych lokali. Prawo do korzystania z oddzielonej części korytarza uzyskał na podstawie umowy ze wspólnotą mieszkaniową. Organ I instancji przedstawił przepisy u.p.b., mające zastosowanie w sprawie i wskazał, że szklana ścianka na częściach wspólnych budynku została wykonana w związku z prowadzonym krótkoterminowym i długoterminowym najmem lokali nr 5, 6, 7 i 8. Użytkowanie poprzedzone zostało wykonaniem ww. robót budowlanych. Organ I instancji podał, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, jednak nie wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na wykonanie ścianki na częściach wspólnych, co skutkowało wykonaniem robot w warunkach samowoli budowlanej. Odnośnie użytkowania przedmiotowych lokali w formie krótkoterminowym i długoterminowego najmu w zakresie ustalenia czy doszło do zmiany sposobu ich użytkowania, organ I instancji uznał, że nie zachodzi przypadek podjęcia działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że przedmiotowe lokale były i nadal są wykorzystywane jako lokale mieszkalne. Osoby zawierające umowę najmu ww. lokali nie są uprawnione do prowadzenia w nich działalności gospodarczej, wyposażenie lokali wskazuje na przygotowanie ich do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych użytkowników: higieniczno-sanitarnych, przygotowania i spożywania posiłków, odpoczynku, najemcom udostępniane są także miejsca postojowe dla samochodów osobowych. W ocenie organu I instancji, świadczyło to zamiarach przekazania do użytkowania tych lokali jako lokali mieszkalnych, natomiast zdarzenia incydentalne, mające charakter zachowań naruszających porządek publiczny, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Według organu I instancji, nie doszło zmiany sposobu użytkowania ww. lokali. Organ I instancji wskazał, że w dniu 31 października 2024 r. inwestor poinformował o dokonaniu rozbiórki szklanej przegrody (ścianki) wykonanej wcześniej na częściach wspólnych budynku, co zostało potwierdzone w trakcie kontroli. T. B. oraz R. B. złożyli odwołanie od ww. decyzji, w którym podnieśli, że zamieszkują na stale lokal nr [...] w przedmiotowym budynku, zaś w lokale należące do inwestorów są wynajmowane na zasadach hotelowych. Według odwołujących, lokale hotelowe mogą być w budynku o zagrożeniu pożarowym ZLV, a w budynku o kat. ZLIV, którego dotyczyło pozwolenie na budowę. Odwołujący podali, że inwestorzy prowadza stronę internetową przez którą dokonują rezerwacji. Użytkowanie tych lokali przez inwestorów zakłóca spokój stałych mieszkańców, gdyż sprzątanie odbywa się w nich w soboty, niedziele i święta, przy otwartych drzwiach, dochodzi do palenia papierosów na balkonach, burd nocnych i porannych, co jest zgłaszane na policji. Odwołujący podnieśli, że połączenie dwóch przeznaczeń budynku, tj. mieszkalnego i usługowego jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego K.. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 28 lutego 2025 r. decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że odwołujący posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż nad ich lokalem mieszkalnym prowadzona jest działalność gospodarcza, która w ocenie odwołujących polega na wynajmowaniu lokali na cele usług hotelowych. Organ odwoławczy podał, że odwołujący zamieszkują stale w lokalu nr [...], zaś inni właściciele lokali w nich nie mieszkają lub mieszkają czasowo. Organ odwoławczy uznał, że odwołujący złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie. Organ odwoławczy podał, że podstawę podjęcia przez organ I instancji zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji w sposób oczywisty wykaże brak jakichkolwiek podstaw prawnych i/albo faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z zaskarżonej decyzji wynikało, że organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie wybudowanej ścianki szklanej, wykonanej na potrzeby zmiany sposobu użytkowania ww. lokali, co według organu odwoławczego, jest sprzeczne z uzasadnieniem rozstrzygnięcia, z którego wynika, iż organ I instancji uznał prowadzone postępowanie w całości za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie toczyło się "w sprawie robót budowlanych dotyczących wykonania ścianki działowej w częściach wspólnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. w związku z użytkowaniem lokali mieszkalnych nr [...] w ww. budynku w ramach najmu krótkoterminowego i długoterminowego", lecz w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz wykonania robót budowlanych na potrzeby ww. zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji nie przeprowadził analizy projektu budowlanego przedmiotowych lokali, poprzestając na oświadczeniu inwestora, że nie dokonał ich przebudowy oraz iż nie wykonał innych robót poza szklana ścianką, która wymagała pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala ocenić zasadności tej decyzji. W szczególności nie jest wiadome czy organ I instancji chciał umorzyć prowadzone postępowanie w części dotyczącej wykonania ścianki działowej, czy też umorzyć całe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. lokali w przedmiotowym budynku, o czym mówi uzasadnienie kontrolowanej decyzji. Według organu odwoławczego, konieczne stało się zatem uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zlecił organowi I instancji żeby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnił materiał dowodowy o porównanie stanu ww. lokali z projektem budowlanym, wydał stosowne rozstrzygnięcie i je właściwie uzasadnił. M. K. i G. K. złożyli sprzeciw od ww. decyzji i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a., polegające na jego zastosowaniu, w sytuacji kiedy państwo Bryzek nie byli i nie mogli być stroną postępowania kontrolnego (dotyczącego zmiany sposobu przeznaczenia lokalu skarżących), a nadto nie posiadali interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny w ustaleniach pokontrolnych organu I instancji; 2. art. 81a u.p.b., polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji kiedy organ I instancji nie miał podstaw i obowiązku wydania decyzji kończącej postępowanie kontrolne wszczęte w związku z użytkowanie lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w ramach najmu krótkoterminowego i długoterminowego; 3. art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 71 u.p.b., polegające na ich niezastosowaniu bądź niewłaściwym zastosowaniu, w konsekwencji czego organ II instancji niesłusznie uznał państwa Bryzek za stronę postępowania, w sytuacji gdy dotyczyło ono wyłącznie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych dotyczących ścianki działowej w częściach wspólnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., gdzie stroną była Wspólnota Mieszkaniowa; 4. art. 138 § 2 k.p.a., przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że organ administracyjny może prowadzić kilka postępowań wobec tej samej strony postępowania na podstawie odrębnych przesłanek. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Z akt sprawy wynikało, że organ I instancji wszczął postępowania administracyjne w stosunku do skarżących w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. Nastąpiło to przez wydanie przez organ I instancji zawiadomienia z 6 lipca 2020 r. o przeprowadzeniu kontroli w przedmiotowych lokalach w dniu 4 sierpnia 2020 r., które doręczono skarżącym 8 i 9 lipca 2020 r. O wszczęciu tych postępowań organ I instancji poinformował Wspólnotę Mieszkaniową zawiadomieniami z dnia 22 marca 2021 r. Ponadto w ramach prowadzonych postępowań organ I instancji stwierdził, że inwestorzy wybudowali szklaną ściankę na częściach wspólnych budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 23 marca 2021 r. organ I instancji połączył postępowania administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania 4 przedmiotowych lokali do wspólnego prowadzenia. Postanowieniem z dnia 8 października 2024 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia do dnia 29 listopada 2024 r. ekspertyzy technicznej wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych dotyczących ww. szklanej ścianki w częściach wspólnych ww. budynku. W dniu 31 października 2024 r. inwestor powiadomił organ I instancji o dokonaniu rozbiórki ww. szklanej ścianki, co zostało przez organ potwierdzone w trakcie kontroli. Zdaniem Sądu, organ I instancji prowadził zatem postępowanie administracyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania 4 przedmiotowych lokali i odrębne postępowanie w przedmiocie wybudowania szklanej ścianki bez pozwolenia na budowę. Sentencja decyzji organu I instancji odnosi się do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie wybudowania ww. szklanej ścianki, co wskazuje na zakończenie przez organ I instancji wyłącznie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącym i uczestnikowi postępowania Wspólnocie Mieszkaniowej. Z akt nie wynika, żeby organ I instancji zakończył postępowanie administracyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. Jest to jednak kwestia odrębna od postępowania, będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Nadmienić należy, że po wszczęciu postępowania w danej sprawie, organ administracyjny zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami i jego zakończenia stosownym orzeczeniem, gdyż inaczej naraża się na zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania. Wobec ustalenia, że decyzja organu I instancji dotyczyła wyłącznie kwestii szklanej ścianki, organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji winien zbadać czy odwołujący się byli uprawnieni do złożenia odwołania od ww. decyzji. Powyższej kwestii dotyczy spór w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem art. 28 ust. 2 u.p.b. jest przyznanie statusu stron jedynie tym podmiotom, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu oraz zabudowie ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Z akt sprawy wynikało, że odwołujący się nie należą do kręgu osób wymienionych wprost w art. 28 ust. 2 u.p.b. Osoby trzecie w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje zatem wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Odwołujący się są właścicielami lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku i są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej. Z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (D. U. z 2021 r. poz.1048), wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować wspólnota. Dla uznania za stronę postępowania nie wystarczy powołanie się na sam fakt, że jest współwłaścicielem części wspólnych budynku, objętych inwestycją budowlaną. Także okoliczności faktyczne dotyczące niedogodności w zamieszkiwaniu w budynku w związku z wynajmowaniem przedmiotowych lokali przez inwestorów nie stanowią przesłanki do uznania odwołujących za stronę niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu, stronami postępowania objętego decyzją organu I instancji byli inwestorzy i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. . W ramach postępowania dotyczącego szklanej ścianki odwołujący nie wykazali istnienia interesu prawnego odrębnego od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1. postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art..151a §1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że brak było podstaw do jej wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na rzecz skarżących zasądzono od organu odwoławczego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się kwoty: 100 zł - wpisu sądowego, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł – opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.