II SA/Sz 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi O. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", postanowieniem z dnia [...]: 1. nałożył na O. S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] r., wystawionym przez PINB, tj. rozbiórki zmontowanego tymczasowego obiektu budowlanego - domku campingowego o wymiarach 8,0m x 4,2m x 2,5m -72,8m na działce nr [...] w [...] oraz wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, 2. ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie [...] zł, 3. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia na działce nr [...] kontrolą budowy wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego. Podczas oględzin inspektorzy ustalili, że decyzją znak [...] r. organ nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu rozbiórkę obiektu na działce nr [...]- domku campingowego o wymiarach 8,0m x 4,2m x 2,5m -72,8m. W wyniku złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru ,Budowlanego decyzją znak [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym, obowiązek wykonania rozbiórki stał się wymagalny, dlatego organ powiatowy przesłał J. i O. S. upomnienie z dnia [...] r. (odebrane dnia 25.10.2012 r.). Uwagi na to, że do czasu wydania postanowienia decyzja o rozbiórce z dnia [...] r. nie została wykonana, w dniu [...] r. PINB wystawił tytuł wykonawczy [...]. Organ I instancji stwierdził następnie, że wysokość grzywny została ustalona na podstawie art.121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), przyjmując maksymalną jej wysokość jako wielkość odpowiednią dla wyegzekwowania obowiązku, a jednocześnie uzasadnioną z uwagi na kilkuletnie uchylanie się zobowiązanych od wykonania rozbiórki. Organ pouczył stronę, że nałożoną grzywnę wraz z opłatą należy uiścić w terminie 7 dni na konto PINB, a w przypadku nie uiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył zobowiązany do wykonania czynności nałożonych decyzją z dnia [...]r. – O. S. W zażaleniu skarżący podniósł, iż domek został złożony z materiałów rozbiórki starych domków letniskowych, a urzędnicy nie stawiali sprzeciwu robotnikom, aby pracę przerwali. Jednocześnie skarżący wskazał na swoją sytuację socjalno - zdrowotną i wniósł o przesunięcie terminu rozbiórki obiektu o 3 lata, ponieważ po tym czasie zakończy użytkowanie przedmiotowego domku letniskowego. Po rozpatrzeniu zażalenia O. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", postanowieniem z dnia [....], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia WINB przytoczył stan faktyczny sprawy i stwierdził, że jak wynika z protokołu oględzin, przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] r., zobowiązani, pomimo upomnienia nie wykonali nałożonego obowiązku. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi właściwy organ egzekucyjny nakłada na zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. W takim przypadku, wysokość grzywny określa art. 121 § 2, zgodnie z którym, w stosunku do osób fizycznych nie może ona przekraczać [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, kwoty [...] zł. Organ stwierdził, że pod względem obowiązujących przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie przeprowadzone przez PINB w przedmiotowej sprawie jest zgodne z prawem, wysokość nałożonej grzywny, mając na względzie okres uchylania się zobowiązanych od wykonania rozbiórki, adekwatna jest do ciążącego na skarżących obowiązku, zaś zastosowany środek egzekucyjny ma za zadanie spowodować wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Odnosząc się do argumentów skarżącego, WINB stwierdził, iż nie dotyczą one przepisów postępowania egzekucyjnego, tylko przepisów ustawy Prawo budowlane, które nie pozostawiają miejsca na uznaniowe ich traktowanie, zatem nie ma możliwości prawnych wydania pozwolenia na użytkowanie na okres 3 lat, zwłaszcza, że przedmiotowy domek campingowy wykonany został samowolnie. Sytuacja osobista skarżących pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Na powyższe postanowienie O. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze przedstawił swoją sytuację zdrowotną i finansową oraz wyraził swoje niezadowolenie z działań podejmowanych przez organy, a zmierzających do rozbiórki domku campingowego na działce w [...]. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wydane przez PINB postanowienie z dnia [...] r. nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Pominięto bowiem wymóg umieszczenia w postanowieniu zagrożenia, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ta wadliwość postanowienia już sama przez się wyklucza pozostawienie go w obiegu prawnym skutkuje bowiem niemożnością wykonania zastępczego w przypadku braku osobistego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Należy dodać, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania tego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia ma charakter osobisty. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić. W ocenie sądu, uzasadnienie nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości jedynie długim okresem niewykonania nałożonego obowiązku jest niewystarczające. Powyższych wymogów orzekający w sprawie organ egzekucyjny nie dochował, a rozpatrujący zażalenie organ drugoinstancyjny, pomimo wskazanych wyżej uchybień, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152.