II SA/Sz 20/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w dniu 12 pażdziernika 2005 r. sprawy ze skargi Gminy T. i E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie połączenia działek ewidencyjnych I. u c h y l a zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , III. z a s ą d z a od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) Starosta [...] orzekł: "1. Z jednostki rejestrowej [...] znajdującej się w jednostce ewidencyjnej [...] - Miasto w obrębie[...], wykreślić działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położoną przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej KW [...]. 2. Działkę [...] o pow. [...] m2 stanowiącą własność T. i K. K. dołączyć do jednostki rejestrowej [...], w jednostce ewidencyjnej[...], obrębie [...]. 3. Działki [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 połączyć i nowo powstałą działkę oznaczyć numerem [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW NR [...]". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu[...] r. K. K. złożyła do Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wniosek, żądając przywrócenia wpisu w ewidencji gruntów z okresu sprzed 1988 r., dotyczącego działki nr [...] o pow. [...] m2. Postępowanie administracyjne w sprawie zbadania zgodności i aktualności zapisów w ewidencji gruntów i budynków z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami zostało wszczęte w dniu [...] r. W postępowaniu tym, na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że działka nr [...] posiada urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...] i wchodzi w skład nieruchomości rolnej stanowiącej własność małżonków T. i K.K. - zgodnie z zawiadomieniem Dz. kw. [...] Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] r. Ustalono ponadto, że w dniu [...] r. Geodezyjna Spółdzielnia Pracy w [...] dokonała podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] m2, na działki [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, który to podział wprowadzony został do operatu ewidencji gruntów. Z posiadanych przez organ I instancji dokumentów wynika, że podziału dokonano bez zachowania wymaganej procedury, a w szczególności nie przeprowadzono postępowania administracyjnego i nie wydano decyzji zatwierdzającej projekt podziału w trybie art. 10 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zdaniem organu I instancji oznacza to, że w świetle przepisów prawa przeprowadzony podział nie istnieje, a tym samym należało w ewidencji gruntów i budynków przywrócić stan z okresu sprzed [...] r. Od powyższej decyzji odwołała się E. M., użytkownik wieczysty sąsiedniej działki nr [...], zarzucając iż w decyzji nie rozstrzygnięto kwestii [...] m2 gruntu, który był uprawiany przez wiele lat przez jej dziadków i za który ona nadal płaci podatki, o którą to powierzchnię w przeszłości pomniejszono faktycznie jej działkę. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]Delegatura w [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powtarzając przytoczony wyżej stan faktyczny sprawy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, a wobec ustalenia, że podział działki Nr [...] został wykonany bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego oraz bez wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, uznać należało, że nie zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 12 ust. 3, obowiązującej w 1988 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] słusznie uznał, iż przeprowadzony podział działki jest fikcyjny i należy w ewidencji gruntów i budynków przywrócić stan z okresu sprzed dnia [...] (data wykonania podziału). Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] przez E. M. oraz Gminę [...]. E. M. w swej skardze zarzuciła, iż decyzje organów obu instancji pozbawiają ją działki o powierzchni [...] m2, którą przez wiele lat uprawiali jej dziadkowie, przy czym nie jest to działka stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy, lecz grunt leżący przy jej posesji przy ul. [...]. W związku z tym, skarżąca wniosła o prawidłowe wytyczenie jej działki o pow. [...] m2, bowiem na taką powierzchnię posiada umowę użytkowania wieczystego gruntu i za taką powierzchnię płaci podatki. Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza [...], wniosła w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) poprzez: - nieuwzględnienie dokumentu, to jest decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] na mocy której Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność m. in. działki nr [...] o pow. [...] m2 niezabudowanej,- pominięcie informacji zawartej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] o właścicielu działki nr [...], oraz 2) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie tzw. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a ponadto naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, pomijając fakt, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...], co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Gmina [...] podniosła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż podział działki nr [...], z której powstały działki [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 był fikcyjny i należy wrócić do ewidencji gruntów i budynków z okresu sprzed dnia [...] r., gdyż Gmina [...] na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] r. z mocy prawa nieodpłatnie nabyła własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...] ark. [...] uregulowanej w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] - działki nr [...] o pow. [...] m2 zabudowanej i nr [...] o pow. [...] m2 niezabudowanej. Gmina otrzymała również zawiadomienie z Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych o dokonanym wpisie prawa własności m. in. działki gruntu nr [...] na rzecz Gminy [...]. W razie (orzeczonego zaskarżoną decyzją) powrotu do stanu z okresu sprzed [...] r. Gmina zostałaby bez podstawy prawnej pozbawiona własności działki nr [...], w sytuacji, gdy posiada ostateczną decyzję komunalizacyjną na tę działkę.Do skargi załączono poświadczoną kopię decyzji Wojewody [...] oraz zawiadomienie z Sądu Rejonowego o dokonanym wpisie w księdze wieczystej. Odpowiadając na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.), w myśl którego ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące "ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty" oraz § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którym "z urzędu" wprowadza się do ewidencji gruntów i budynków "zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych". W sprawie niniejszej organy obu instancji dokonując zmian w ewidencji nie wskazały na podstawie jakiego aktu (spośród wskazanych w wymienionym przepisie rozporządzenia) dokonały przedmiotowej zmiany, tj.: wykreślenia działki nr [...] i dołączenia jej do jednostki rejestrowej [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...] oraz połączenia działki [...] i oznaczenia nowopowstałej działki numerem [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Niezależnie od powyższego, dokonując tych zmian w ewidencji, organ I instancji w sposób nieuprawniony, nie oparty na żadnej podstawie prawnej i faktycznej stwierdził (pkt 2 decyzji), że działka [...] stanowi własność T. i K. K. oraz, że działka ta będzie ujawniona w księdze wieczystej KW Nr [...] - prowadzonej dla innych nieruchomości, których właścicielami są T. i K. K. Stwierdzenia te są niezgodne nie tylko z dotychczasowymi zapisami w ewidencji, z których wynika, że właścicielem działki [...] jest Miasto i Gmina [...], a użytkownikiem wieczystym E. J. M., ale przede wszystkim z zapisami w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], z których wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność Gminy [...]. Decyzje obu organów uchybiają więc także przepisom ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), tj. art. 1 ust. 1, zgodnie z którym "księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości", a w szczególności z art. 3 ust. 1, w myśl którego "domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym". Omawiane decyzje oparte są na założeniu, że dokonane w 1988 r. wpisy do ewidencji gruntów dotyczące działki nr [...] sporządzone zostały w sposób niezgodny z prawem, bowiem w sprawie podziału działki [...] na działki [...] nie przeprowadzono właściwego postępowania administracyjnego (ponadto nie uzyskano zgody właściciela działki na jej podział), a przede wszystkim brak jest decyzji administracyjnej zatwierdzającej dokonany podział działki [...]. Nawet przy przyjęciu takiego założenia, iż wpis ten został dokonany w sposób niezgodny z przepisami, to jednak należy stwierdzić, że w konsekwencji tego wpisu zaistniały skutki prawne istniejące do chwili obecnej. Przedmiotowa działka na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] stała się własnością Gminy [...] (do tej pory stanowiła własność Skarbu Państwa) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]. Dopóki taki wpis istnieje, to zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, istnieje też domniemanie, że jest on zgodny ze stanem rzeczywistym. Dopiero prawomocne obalenie tego domniemania może prowadzić do dokonania odpowiednich zmian w ewidencji gruntów, lecz nie może się to stać jedynie na podstawie decyzji starosty o dokonaniu zmian w ewidencji, nie opartych na wymienionych w powołanym rozporządzeniu wykonawczym podstawach dokonywania zmian w ewidencji. Starosta prowadzący ewidencję nie może więc z urzędu (na postawie § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) samodzielnie stwierdzać - wbrew zapisom w księdze wieczystej - kto jest właścicielem działki, albo do której księgi wieczystej ma być dana działka wpisana, nie może też dokonywać zmian w ewidencji, nie posiadając przewidzianych prawem dokumentów stwierdzających zaistnienie takich zmian. Wpisy do ewidencji odzwierciedlają bowiem jedynie stan prawny nieruchomości wynikający z innych ostatecznych rozstrzygnięć właściwych organów, wydanych na podstawie przepisów prawa materialnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.03.1999 r. sygn. akt II SA 1728/98 (LEX 46224) stwierdzając, że: "Zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością". Również w innych wyrokach NSA wyrażono podobny pogląd (II SA 1283/97, II SA 810/98, II SA 914/98, 1094/98, II SA 119/99). Uznając zatem, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego (§ 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece), należało orzec jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 p.p.s.a.