II SA/Sz 200/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę Pismem z dnia 23 grudnia 2006 r. E O zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w oparciu o art. 150a ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn.zm.) jednocześnie wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, który upłynął dnia 28 lutego 2006 r. Wniosek o przywrócenie terminu uzasadnił brakiem wcześniejszej wiedzy na temat zmian w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzających, między innymi art. 150a. Decyzją z dnia (...) nr (...), Prezydent Miasta, powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 37k ust. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r.), odmówił przyznania E O prawa do świadczenia przedemerytalnego z uwagi na złożenie wniosku o to świadczenie po terminie określonym w art. 150a ust. 5, czyli po 28 lutego 2006 r. E O złożył od tej decyzji odwołanie do Wojewody podnosząc, że w sprawie zasadne jest wydanie nowej decyzji na podstawie art. 150a ust. 2, ust. 4 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z uwzględnieniem daty złożenia wniosku, tj. 27 grudnia 2006 r. lub wyznaczenie nowego terminu jego złożenia po dodatkowym uzupełnieniu dowodów i materiałów w sprawie prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 136 Kpa. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia (...) nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...). (sygn. akt (...)) oddalił skargę. W dniu 31 października 2007 r. E O złożył kolejny wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 150a ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 39, poz.1001 z późn.zm.). Decyzją z dnia (...)nr (...) Prezydent Miasta odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 150a ust. 1,2,4 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od powyższej decyzji E O odwołał się, wnosząc o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. dotyczące niedyskryminacji mężczyzn w przedmiocie wcześniejszych emerytur. Wojewoda decyzją z dnia (...) numer (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, o której mowa w ust. 1 i 2, może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006r., do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. Wniosek taki E O już złożył 27 grudnia 2006 r. (pismo z dnia 23 grudnia 2006r.) i został on załatwiony odmowną decyzją ostateczną Wojewody z dnia (...). Organ zaznaczył, iż zgodnie z przepisem art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Natomiast przepis art. 110 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Reasumując, Wojewoda stwierdził, iż w przedmiocie uprawnień strony do świadczenia przedemerytalnego została już wydana decyzja ostateczna, natomiast E O nie wniósł żadnych nowych okoliczności w sprawie, bowiem powołane przez stronę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. dotyczy wcześniejszych emerytur, a więc nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E O do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy nie zastosował w postępowaniu administracyjnym art.10 § 1 Kpa, art. 136 i art.138 § 2 Kpa. Wniósł o zastosowanie w sprawie skargi przepisu art.145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i o uwzględnienie skargi. Skarżący stwierdził, iż Powiatowy Urząd Pracy trzykrotnie administracyjnie jako organ zatrudnienia I instancji odmówił mu prawa do świadczenia przedemerytalnego trzema decyzjami. Sprawa o prawo do świadczenia przedemerytalnego z ustaleniem wysokości przyszłej emerytury ciągnie się więc ponad pięć lat jego długotrwałego, okresu bezrobocia. W tym okresie ani razu w postępowaniu administracyjnym nie publikowano akt sprawy w całości i nie był zastosowany art. 10 § 1 i § 3 Kpa, nie otrzymał też nigdy kopii akt w całości przed wydaniem ostatecznych decyzji. Akta osobowe skarżącego do postępowania sądowego dwa razy przekazane były bez spisu treści kart, niekompletne, bez kart z okresu bezrobocia październik - grudzień 1992r. Zasadniczym powodem odmawiania prawa do świadczenia przedemerytalnego jest okoliczność, że skarżący pobiera zasiłek przedemerytalny, a więc w rozumieniu organu zatrudnienia nie może otrzymać świadczenia przedemerytalnego, ani prawa wyboru, co jest zapisane w art.37 k ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Następnym zasadniczym powodem są zaniedbania odnośnie gromadzenia i przechowania dokumentacji płacowej z lat 1964-1980 zlikwidowanego WPHW. Przez ponad siedem lat długotrwałego bezrobocia skarżący ani razu nie otrzymał od organu zatrudnienia oferty pracy, skierowania na szkolenie, do prac interwencyjnych, robót publicznych, skierowania na lekarskie badania przydatności do pracy. Skarżący nie otrzymał też żadnej informacji od organu zatrudnienia i mediów publicznych o możliwości wnioskowania od 1 listopada 2005 r. do 28 lutego 2006 r. o świadczenie przedemerytalne, a przecież 22 sierpnia 2005r. organ odwoławczy przekazał organowi zatrudnienia akta wraz z wyrokiem z uzasadnieniem po pierwszej sprawie sądowo-administracyjnej skarżącego. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ zatrudnienia w prawie do świadczenia, przedemerytalnego z jednoczesnym ustaleniem przyszłej emerytury, różnicuje długotrwałych bezrobotnych na dwie kategorie lepszych i gorszych. Lepsi to którzy pracowali pod kontrolą i opieką socjalną pracodawcy, a gorsi to którzy pracowali samodzielnie bez opieki socjalnej i przywilejów zapisanych w art. 37 k pkt 4 - w jego przypadku naprawiając sprzęt RTV w (...) spółce cywilnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), doprowadziła sąd do stwierdzenia, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem zakwestionowane orzeczenie Wojewody uchylające decyzję organu I instancji odmawiającą E O przyznania świadczenia przedemerytalnego i umarzającą postępowanie, prawa nie narusza. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), w art. 150a określiła przesłanki, od spełnienia których, uzależnione zostało prawo do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. I tak, w myśl art. 150a ust. 1, prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei ust. 2 art. 150a stanowi, że prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Samo wykazanie się przez daną osobę spełnieniem warunków wymienionych w art. 150a ust. 1 lub 2 nie zostało jednak uznane przez ustawodawcę za równoznaczne z uzyskaniem świadczenia przedemerytalnego. Uprawnienie do uzyskania świadczenia przedemerytalnego na opisanych zasadach uzależnione zostało od złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o to świadczenie. Zgodnie z art. 150a ust. 5, osoba, o której mowa w ust. 1 i 2, może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r., do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. Przywołany we wniosku ust. 4 art. 150a przewidział możliwość uzyskania przez osobę, o której mowa w ust. 2, świadczenia przedemerytalnego od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie, o ile w dniu jego złożenia dana osoba spełnia warunki do nabycia tego prawa określone w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. W sprawie jest bezsporne, iż już pierwszy wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art.150a ust.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. Nr 95, poz.1001 z późn.zm. ) skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 23 grudnia 2006 r., a zatem po upływie terminu zakreślonego do złożenia wniosku przepisem art. 150a ust. 5 ww. ustawy. Ponieważ treść przepisu art.150a ust.5 jednoznacznie wskazuje, iż zakreślony nim termin nie ma charakteru jedynie instrukcyjnego, lecz jest jedną z materialnoprawnych przesłanek nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, ustawa wiąże z jego upływem wystąpienie ujemnych skutków prawnych - brak możliwości dochodzenia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, albo świadczenia przedemerytalnego – a jego niezachowanie skutkuje odmową przyznania świadczenia przedemerytalnego, nawet pomimo spełnienia warunków do jego nabycia. Prekluzyjny charakter terminu, o którym mowa, powoduje, iż jest on nieprzywracalny. Zatem twierdzenie skarżącego, że nie dochował terminu nie ze swojej winy, nie ma znaczenia. Takie też stanowisko zajęły organy administracji publicznej (decyzja ostateczna Wojewody z dnia (...)nr (...)), a także Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia (...). sygn. akt (...)oddalający skargę) odnośnie do wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2006 r. Złożenie przez E O ponownego wniosku (z dnia 31.10.2007 r.) o przyznanie świadczenia przedemerytalnego - na podstawie art.150a ust.4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania świadczenia, zaś przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję i umarzającej postępowanie organu I instancji. Jakkolwiek jako podstawę prawną żądania skarżący powołał art.150a ust.4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przepis ten stanowi jedynie doprecyzowanie zasad przyznania świadczenia w oparciu o art.150a ust.2 ww. ustawy. Zgodnie z art.138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Powyższy przepis nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. Dodać należy, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą zastosowania przez organ odwoławczy art.138 § 1 pkt 2 Kpa stało się stwierdzenie, że sprawa E O została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Dla ustalenia powyższego, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Bezsprzecznie obydwa wnioski zostały złożone do Powiatowego Urzędu Pracy przez ten sam podmiot – E O. Przedmiot sprawy to podstawa prawna, podstawa faktyczna i treść żądania strony. W obydwu wnioskach E O ubiega się o przyznanie świadczenia przedemerytalnego na podstawie art.150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a stan prawny i faktyczny - zarówno w dacie złożenia wniosku z dnia 23 grudnia 2006 r. jak i z dnia 31 października 2007 r. – jest identyczny. Wystąpienie w sprawie takich elementów, jak ten sam podmiot, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, wskazuje na tożsamość sprawy. Decyzja organu I instancji rozstrzygająca o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego w tej samej sprawie, w której poprzednio rozstrzygnięto to już inną decyzją ostateczną dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, dlatego też, zasadnie Wojewoda uznał, iż istnieją podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania organu I instancji. Co prawda w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 Kpa odstępując od zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do zgromadzonych dokumentów przed wydaniem decyzji. Jednakże uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi z powodu uchybienia przez organ administracji przepisom postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) może nastąpić jedynie wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że naruszenie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez który to wynik należy rozumieć treść zapadłego rozstrzygnięcia ukształtowaną w sentencji zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, nie każde uchybienie przepisom postępowania prowadzić musi do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Dostrzeżony brak zawiadomienia skarżącego w trybie art. 10 § 1 Kpa, w ocenie Sądu, nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art.136 Kpa bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był całkowicie wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, nie zachodziła więc potrzeba jego uzupełnienia, tym bardziej że organ odwoławczy nie rozpatrywał merytorycznie uprawnień strony do nabycia świadczenia przedemerytalnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), skargę oddalił.