II SA/Sz 200/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr[..] , nakazującą [...] S.A. z siedzibą w [...] rozbiórkę łącznika pomiędzy budynkami inwentarskimi nr 1 i 2 wchodzącego w skład zespołu obiektów fermy trzody chlewnej w [...] , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niewykonaniu nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięci organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie rozpatrywał sprawę samowolnie wybudowanego, po 2002 roku, wyżej opisanego łącznika w związku z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. Rzeczoną decyzją organ odwoławczy, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, uchylił poprzednio wydaną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Działając w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ I instancji, postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora - Spółkę Akcyjną [...] w [...] , obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r.: 1. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu przestrzennego, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3, a w szczególności: - 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - zaświadczeń, o wpisie na listę członków właściwych izb samorządów zawodowych osób sporządzających projekt budowlany, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ Spółka nie wykonała ww. obowiązku, organ powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4 tej samej ustawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nakazał rozbiórkę łącznika. Zdaniem organu odwoławczego tryb postępowania w sprawie, przyjęty przez organ I instancji, jest zgodny z prawem. Wybudowanie przedmiotowego łącznika wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem przepisy art. 29-30 prawa budowlanego nie zwalniają tego typu obiektów z nałożonego w art. 28 obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane wybudowany łącznik, nie połączony trwale z gruntem, jest tymczasowym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 5), który z racji przeznaczenia należy traktować jako rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego. Nie jest to urządzenie budowlane, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy, urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przedmiotowy łącznik nie jest niezbędny w celu użytkowania budynku inwentarskiego zgodnie z przeznaczeniem, stanowi udogodnienie w celu poprawienia warunków sanitarnych i weterynaryjnych. Dalej organ odwoławczy podał, że artykuły 48 i 49 ustawy określają zasady postępowania organu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidują one możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), zaś niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4). W przedmiotowej sprawie dla terenu, na którym wybudowano przedmiotowy łącznik, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak jego wniosek został załatwiony odmownie - decyzja Burmistrza [..] z dnia [...] r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. uchylająca ww. decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bo obiekt już istnieje). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. (nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów), rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest zgodne z prawem. [...] S.A. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w postępowaniu legalizacyjnym Spółka nie mogła przedłożyć ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jej wydanie okazało się niemożliwe (wykluczone), albowiem odnośne przepisy prawa zabraniają wydania takiej decyzji, jeśli obiekt budowlany został wzniesiony. Uprzednio również, już we wcześniejszej fazie tego samego postępowania, wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Spółka starała się uzyskać taką decyzję. Jednak organ prowadzący sprawę odmówił wydania powyższej decyzji przywołując w uzasadnieniu, że obiekty już zostały wybudowane. Zaskarżoną przez Spółkę decyzję organu I instancji podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] . Z powyższego wynika, że uprawnienie dla inwestorów polegające na możliwości legalizacji samowoli budowlanej przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego jest niemożliwa do uskutecznienia (wykonania), albowiem przepis prawa ustanawiający wymóg uzyskania w toku postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 pkt 1) pozostaje w sprzeczności z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przywołanym również w uzasadnieniu decyzji Kolegium), albowiem decyzja o warunkach zabudowy poprzedza wykonanie obiektu budowlanego, podczas gdy w tej sprawie z istoty rzeczy obiekt budowlany (przecież o statusie samowolnym) już jest wykonany. Ta oczywista wewnętrzna sprzeczność pomiędzy przepisami prawa, uniemożliwiająca Skarżącemu zalegalizowanie samowoli budowlanej nie może w żaden sposób pozbawiać [...] SA. prawa legalizacji wykonanych obiektów budowlanych, skoro nie jest kwestionowane uprawnienie skarżącej do legalizacji samowoli, co stanowi tzw. delikt ustawowy. Skarżąca wskazała, że jedną z zasad rządzących źródłami prawa jest zasada niesprzeczności źródeł prawa, która objawia się między innymi tym, że skoro jedna norma prawa (tutaj art. 48 ust. 2 i 3 oraz ust. 4 prawa budowlanego) nadaje inwestorowi uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej, z którego przywileju inwestor chce skorzystać, inna norma prawna nie może strony tego uprawnienia realnie i prawdziwie pozbawiać z powodu pierwotnej i obiektywnej niemożliwości spełnienia wymagań ustawowych. Nadto skarżąca wskazała, iż przedmiotowy łącznik, jako urządzenie budowlane, spełnia jedynie rolę komunikacyjną pomiędzy obiektami - przejście dla pracowników oraz przegon zwierząt inwentarskich celem wyeliminowania kontaktu z otoczeniem zewnętrznym dla zmniejszenia zagrożeń sanitarnych i weterynaryjnych. Łącznik stanowi wiec jedynie infrastrukturę towarzyszącą zabudowie podstawowej, jaką są budynki inwentarskie (ok. 3,3 % w stosunku do powierzchni budynków inwentarskich, które łączy) i jest niezbędny dla prawidłowego i zgodnego z przeznaczeniem funkcjonowania budynków inwentarskich. Ponieważ działka na której mają zostać zalegalizowane łączniki komunikacyjne, jest legalnie zabudowana budynkami inwentarskimi, nie sposób przyjąć, że działka ta spełniając wymogi dla zabudowy budynkami inwentarskimi, jednocześnie nie spełnia wymogów, by można było na jej terenie zalegalizować urządzenia stanowiące infrastrukturę techniczną fermy, bądź by legalizacja była sprzeczna z przepisami chroniącymi ład przestrzenny. Zamierzeniem Spółki jest doprowadzenie do stanu legalności infrastruktury towarzyszącej przedsiębiorstwa rolnego i dlatego obowiązkiem organów władzy publicznej jest takie wykładanie przepisów prawa by norma prawna dozwalająca Spółce [...] na legalizację samowoli budowlanej, jeżeli do niej doszło, była realnie możliwa do wykonania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności orzeczenia z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skargę uznać należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą, bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1, roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 6 należy: budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego), przebudowa (czyli wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego) oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 7 i 7a tej ustawy - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wymienione są enumeratywnie budowy oraz rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej oceny prawnej w przedmiotowej sprawie. Działania inwestora prowadzone na spornym obiekcie to roboty budowlane, które należało zakwalifikować jako budowę. Prace te zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosując tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego rozpoczął proces legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Wydał w dniu 20 maja 2008 r. stosowne postanowienie, w którym nakazał inwestorom przygotowanie odpowiednich dokumentów (zaświadczeń, projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane), wyznaczył termin ich przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2008 r. Skarżąca odebrała to postanowienie w dniu 26 maja 2008 r., zatem termin do wykonania nałożonych obowiązków był realny. W przypadku, gdyby skarżąca miała uzasadnione powody niedotrzymania terminu, mogła się również ubiegać się o przedłużenie tego terminu. Pomimo prawnej możliwości wykonania nałożonych obowiązków, [...] S.A. w [...] nie podjęła jakiejkolwiek próby wykonania nakazanych obowiązków. W tej sytuacji, zgodnie z art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zasadnie nakazał rozbiórkę wybudowanego obiektu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, iż bezprzedmiotowe jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji rozpoczętych (zrealizowanych). Jednak jeszcze pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) pojawiały się stanowiska, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej. Przepis art. 59 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Z tego przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w części lub w całości. Dlatego za chybiony uznać należy zarzut sprzeczności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za dopuszczalnością wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej przemawia także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku sygn. akt P 37/06, którego skutkiem jest możność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu częściowo lub w całości zrealizowanego. Na to stanowisko zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając w dniu 24 kwietnia 2008 r. decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie zasługują również na uwzględnienie w niniejszym postępowaniu zarzuty skargi w zakresie zgodności wybudowanego łącznika z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta nie jest wystarczająca do pozytywnego zakończenia procesu legalizacji. Skarżąca zobowiązana była do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wykonanie tego obowiązku mogło doprowadzić do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skargę oddalił.