II SA/Sz 200/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 25 sierpnia 2014 r. D. Z. złożył do Dyrektora MOPR wniosek o przyznanie "dotacji pieniężnej na zakup leków, żywności, opłatę za gaz oraz czynsz". Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], odmówił stronie przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz z zebranych dokumentów w sprawie wynika, że dochód D. Z. wynosi [...] (w tym: renta socjalna [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny [...], dodatek mieszkaniowy [...] zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi [...] zł. Prezydent Miasta zacytował treść art. 41 pkt 1 i podał, że sytuacja D. Z. niewątpliwie jest trudna z uwagi na jego niepełnosprawność, jednak obecnie organ posiada bardzo ograniczone środki finansowe. Organ przy rozdziale środków finansowych kieruje się hierarchią potrzeb, w pierwszej kolejności udziela pomocy osobom spełniającym kryterium dochodowe, czyli pozostającym bez dochodu lub posiadającym niski dochód, który nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Organ I instancji zaznaczył, że w okresie od [...] wnioskodawcy udzielono pomocy w formie specjalnych zasiłków celowych na łączną kwotę [...] zł. Organ podał dalej, że [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie zrealizował świadczenia w postaci zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w wysokości [...]. Liczba rodzin uprawnionych do tych świadczeń w [...] wynosiła [...]. Średnia wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na środowisko wynosiła miesięcznie [...]. W roku [...] M O P R na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych dysponuje budżetem w kwocie [...] zł. Na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w [...] utrzyma się na poziomie z [...]. (). W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. podał, że znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji z uwagi na niepełnosprawność oraz podwójne złamanie przedramienia prawego kości łokciowej i kości promieniowej z przemieszczeniem i zwichnięciem w stawie łokciowym. D. Z. wyjaśnił, że w dniu [...] został przyjęty do szpitala, w którym operacyjnie zespolono mu kości. W związku z odmową przyznania pomocy przez MOPR nie miał środków finansowych na zakup leków zaleconych przez lekarzy, a ma bardzo silne bóle pooperacyjne i musi przyjmować leki. Wydatki na leki na podstawie faktur dostarczonych do MOPR tylko za to kwota [...] zł. Jego dochody w porównaniu z niezbędnymi wydatkami, bez pomocy nie pozwalają na przeżycie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) i zacytowało treść art. 8 ust. 1, ust. 3 i 4, art. 9 ust.1, art. 39 ust.1 i art. 41 ust. 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji prawidłowo określił dochód odwołującego. W konsekwencji tego, bezsprzecznie w rozpatrywanym przypadku nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, stanowiące niezbędną przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z brzmienia art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy poczynił szczegółowe ustalenia odnośnie do sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i mieszkaniowej strony oraz poziomu jej dochodów. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on bowiem być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie ta MOPR zasiłku jest obowiązkiem organu. Powołana ustawa nie precyzuje co należy uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". Organy muszą więc każdorazowo ustalać to w poszczególnych sprawach, uwzględniając nie tylko sytuację rodzinną, majątkową, życiową danej osoby lub rodziny, lecz także rodzaj potrzeby, na zaspokojenie której świadczenie ma być przyznane, z uwzględnieniem możliwości zaspokojenia jej w inny sposób lub przy pomocy innych środków Zdaniem organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że przepisy ustawy nie zostały naruszone. Organ I instancji również podał, jakimi środkami dysponuje w ramach pomocy społecznej. Reasumując Kolegium doszło do przekonania, że organ I instancji wnikliwie i spójnie ocenił całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśnił odwołującemu przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji Powyższą decyzję D. Z. zaskarżył do MOPR Sądu Administracyjnego , wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie przeanalizowało dokładnie jego sytuacji życiowej, bowiem dziesięć dni wcześniej ten sam organ, w innym składzie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do skargi D. Z. załączył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, odmawiające przyznania D. Z. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, żywności oraz na opłaty za gaz i czynsz. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Orzekając w oparciu o ten przepis organ winien uwzględnić zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 stanowiące, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu: umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; zaspokajanie niezbędnych potrzeb takich osób oraz umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie natomiast do treści art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu cytowanego wyżej art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, winno nastąpić po rozważeniu okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zasiłek specjalny celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Za szczególnie uzasadniony przypadek uznaje się m.in. sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Za szczególnie uzasadniony przypadek może być oceniona np. sytuacja spowodowana jednoczesnym wystąpieniem niepełnosprawności, nagłej choroby, bezrobocia, przy braku wsparcia ze strony środowiska. Sąd administracyjny nie będąc uprawnionym do wydania orzeczenia przyznającego lub odmawiającego przyznania świadczeń z pomocy społecznej, bada jedynie zgodność wydanej decyzji przez organ administracji z przepisami postępowania. Decyzja dotycząca zasiłku specjalnego celowego jest wydawana przez organ administracyjny w ramach uznania i może być uchylona przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić wówczas, gdy np. organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotne dla sprawy elementy materiału dowodowego lub dokonuje oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, tego rodzaju uchybienie przepisom postępowania wystąpiło w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w dość obszernym uzasadnieniu, przedstawiło przepisy i zasady przyznawania świadczeń ze środków pomocy społecznej, w tym specjalnych zasiłków celowych, posiłkując się również wybranymi fragmentami orzeczeń sądów administracyjnych. Jednakże co do istoty sprawy i argumentów podniesionych w odwołaniu organ odniósł się nader ogólnie. W uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań odwołujących się bezpośrednio do sytuacji życiowej () skarżącego, analizy przyczyn tego stanu rzeczy i aktualnych potrzeb skarżącego. W zaskarżonej decyzji nie przywołano motywów odwołania, jedynie zdawkowo wzmiankując, że strona podniosła swą trudną sytuację finansową. Tymczasem skarżący wnosząc odwołanie wskazał na niezawinioną przez siebie sytuację, w której się znalazł wskutek niepełnosprawności, stan zdrowia po operacyjnym [...] i związaną z tym koniecznością ponoszenia zwiększonych wydatków na leczenie pooperacyjne oraz stałego przyjmowania znacznej ilości leków, wynikającą z wrodzonej łamliwości kości, co potwierdzać mają dołączone do akt sprawy rachunki za leki oraz karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia [...]. Skarżący jest ponadto osobą poruszającą się wyłącznie na wózku. W sytuacji, gdy organ odwoławczy nie tylko nie przytoczył motywów strony odwołującej się, ale i nie odniósł się do nich w ogóle w zaskarżonej decyzji, nie było możliwe uznanie, że dokonał on należytej analizy potrzeb wnioskodawcy w kontekście przesłanek uprawniających do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przedstawione przez Kolegium rozważania są co prawda obszerne, ale mają wyłącznie charakter ogólny, które jako wzorzec uzasadnienia decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku celowego, mogły zostać uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, nie zaś wyjaśnienie przyczyn wydanego rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie. Zauważyć przy tym trzeba, że fakt dysponowania przez organ pomocy społecznej ograniczonymi środki finansowymi, powodujący oczywistą niemożność udzielenia każdemu wnioskodawcy pomocy w pełnym zakresie, nie zwalnia organu rozpatrującego wniosek od obowiązku rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących z osobna i próby skutecznej realizacji ustawowych zadań pomocy społecznej. Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku organu odwoławczego prowadziło to również do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ. Podniesiony przez skarżącego fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze 11 dni przed zaskarżoną decyzją w podobnej sprawie rozstrzygnięcia o całkowicie odmiennej treści (decyzji z dnia [...] nr [...]), pomimo że nie determinował treści niniejszego wyroku, mógł podważyć u skarżącego zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), do którego to faktu organ nie odniósł się również odpowiadając na skargę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na charakter decyzji, Sąd odstąpił od wydania orzeczenia w trybie art. 152 cytowanej wyżej ustawy, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na uwadze powyższe stanowisko, wskazujące na charakter naruszeń przepisów postępowania. Organ powinien w szczególności ocenić przyczyny oraz stan sytuacji życiowej skarżącego, dokonać ich kwalifikacji w świetle brzmienia przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej a następnie orzec, czy zasadne jest uznanie sytuacji skarżącego za przypadek szczególnie uzasadniony, uzasadniający przyznanie wnioskowanej pomocy.