II SA/Sz 201/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] . nr [...] Burmistrz K. , działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. z o.o. z siedzibą w W., ustalił na rzecz wnioskodawcy lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją anten nadawczych i radiolinii, posadowieniem urządzeń sterujących u podstawy wieży oraz wewnętrzną linią zasilającą, na terenie działek nr [...] , położonych w obrębie nr [...] miasta K. , gmina K. . Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: K. T. A. W., A. W., M. P., J. P., S. K., W. R., B. R., T. J., M. M., K. S., M. B., L. B., S. B., W. D.. W odwołaniu zarzucili, że nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania, gdyż zawiadomienie nie zostało im doręczone na piśmie, nie zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego ani też na stronie internetowej urzędu. Podnieśli, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej znacząco pogorszy użytkowanie sąsiednich nieruchomości, zwłaszcza że w bliskim sąsiedztwie znajduje się już jedna stacja bazowa, tak więc oddziaływanie obydwu stacji będzie się kumulowało. Sygnalizowane uciążliwości stacji to: huk podczas silnych wiatrów, spadające z dużej wysokości na teren sąsiednich nieruchomości zebrane na konstrukcji wieży strugi wody i lodu oraz elementy wieży podczas prac montażowo-konserwacyjnych. Odwołujący wskazali również na bliskie sąsiedztwo obszarów szczególnie chronionych (obszar[...] ) oraz oddziaływanie pola elektromagnetycznego na siedliska ptaków i wnieśli o zmianę lokalizacji stacji bazowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu złożonych odwołań, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, jednakże nie z powodu zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy podać wszystkie parametry techniczne oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. O parametrach technicznych inwestycji decydujących o negatywnym wpływie na środowisko, rozstrzygają przepisy odrębne, w niniejszej sprawie jest to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Po przytoczeniu treści § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 wskazanego rozporządzenia, organ stwierdził, iż z przepisów tych wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o wpływie na środowisko należą: - rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne); - liczba anten; - moc promieniowania poszczególnych anten; - emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; - odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, - azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), - wysokość zawieszenia anten na maszcie, - występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie powyższych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Jeśli zatem parametry techniczne podane we wniosku determinują kwalifikację inwestycji, to muszą one znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach decyzji lokalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego, wniosek inwestora nie spełnił warunku określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na brak określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Nawet jeśli przyjąć, że dane i parametry te znajdują się załączonym do wniosku dokumencie pn. Kwalifikacja przedsięwzięcia instalacja radiokomunikacyjna A. KAM0002B, to organ pierwszej instancji pominął w decyzji ustalenia parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, poprzestając jedynie na opisie inwestycji, bez określenia rodzaju i typu anten, ich liczby, mocy, wysokości zawieszenia i innych parametrów technicznych decydujących o zakwalifikowaniu inwestycji do inwestycji niewymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Pozwala to na lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej o innych parametrach technicznych niż wskazane przez inwestora w kwalifikacji przedsięwzięcia, który to dokument nigdy nie jest integralną częścią decyzji, a jedynie pomocą dla organu prowadzącego postępowanie przy ocenie kwalifikacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w sprawie zostały spełnione warunki z art. 53 ust. 1 omawianej ustawy, gdyż w aktach postępowania znajdują się wydruki ze strony internetowej biuletynu informacji publicznej Urzędu Miejskiego w K. , z których wynika, że organ pierwszej instancji w dniu 24 czerwca 2014 r. zamieścił obwieszczenie na stronie internetowej biuletynu o wszczętym postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. oraz obwieszczenie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowa stacji bazowej A. . W aktach znajdują się również pisemne obwieszczenia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania, wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w K. od dnia [...] r. do dnia [...] r. o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w K. od dnia [...] r. Organ wyjaśnił też, że postulat zmiany lokalizacji stacji nie może zostać uwzględniony, gdyż o umiejscowieniu inwestycji decyduje samodzielnie inwestor, a organ nie jest uprawniony do ingerowania w to uprawnienie. Okoliczność bliskiego posadowienia podobnej inwestycji również nie wpływa na inną ocenę sprawy, gdyż przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nakazują sumować parametry charakteryzujące przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Powyższą decyzję Kolegium, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka A. z o.o. z/s w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 7 i ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie zostało prawidłowo złożone, a ponadto, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca Spółka wskazała, że Burmistrz Gminy K. w dniu [...] r. opatrzył decyzję z dnia [...] r. pieczątką o jej ostateczności. Zaskarżona decyzja SKO została wydana po upływie 12 miesięcy od wydania decyzji przez Burmistrza. Ponadto w swojej decyzji SKO w żaden sposób nie wyjaśniło, czy odwołania zostały złożone prawidłowo, czy może zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania ponieważ, np. potencjalne strony nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy, skoro nie ma wątpliwości, że zaskarżona decyzja jest z dnia [...] . Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, nie wiadomo więc jaki charakter nosi dokument złożony przez osoby, które go wniosły. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności określone w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jak również wydanej bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Sąd rozpoznając wniesioną skargę, w oparciu o załączone do niej akta administracyjne, w pierwszej kolejności bada prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Niewadliwe stosowanie przez organy orzekające w sprawie przepisów procesowych wpływa nie tylko na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego ale również w ogóle na możliwość dokonania przez organ merytorycznej oceny rozpatrywanej sprawy. Z tych względów, zgodnie z zasadą oficjalności, organ odwoławczy przystępując do rozpoznania odwołania w pierwszej kolejności sprawdza, czy odwołanie pochodzi od strony oraz, czy zostało wniesione w terminie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził ustaleń w tym zakresie, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, a co za tym idzie uznaniem skargi za zasadnej. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania K. T .A. W., A. W., M. P., J. P., S. K., W. R., B. R., T. J., M. M., K.S., M. B., L. B., S. B. i W. D.. Postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte w myśl art.127 § 1 K.p.a. wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone – zgodną z prawem decyzją uwzględniającą odwołanie – organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., IV SA 1285/98, Lex 47898). Przepisy prawa materialnego, które należy traktować jako lex specialis w stosunku do K.p.a. mogą w odmienny sposób regulować pojęcie strony ( np. przepisy prawa budowlanego). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Powołany wyżej przepis wskazuje zatem, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego posiadają: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Status innych podmiotów, które zgłaszają się jako strony postępowania organ winien zatem badać z punktu widzenia art. 28 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy K. obwieszczeniem z dnia 24 czerwca 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek inwestora Spółki A. z o.o. w W. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na terenie działek nr [...] w obrębie 7 K. , jednakże z akt sprawy nie wynika, kiedy i gdzie obwieszczenie to zostało podane do publicznej wiadomości. Z kolei decyzję z dnia 31 lipca 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla operatora A. Burmistrz K. doręczył stronom wymienionym w decyzji ( inwestor, właściciele działek, Urząd Górniczy w P.) tuż po jej wydaniu, natomiast pozostałe strony o wydaniu decyzji kończącej postępowanie zawiadomił w drodze obwieszczenia z dnia [...] r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na obwieszczeniu umieszczono informację o wywieszeniu obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w K. od dnia [...] r. do dnia [...] r. z tym, że datę [...] poprawiono z daty [...] i poprawka ta nie została opisana. Brak wyjaśnień w tej sprawie jest o tyle istotny, że terminy do wniesienia odwołania biegną zgodnie z art. 49 K.p.a. od daty podania obwieszczenia do publicznej wiadomości, natomiast odwołanie osób, które organ odwoławczy uznał za strony zostało wniesione do organu w dniu [...] r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również, czy odwołanie nie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, albowiem z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r., przedłożonej, na żądanie sądu, w związku z informacją zawartą w skardze przez skarżącego, i z której sąd przeprowadził dowód na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wynikało, że decyzja ta opatrzona jest adnotacją, że stała się ostateczna w dniu [...] r. oraz pieczęcią Urzędu Miejskiego w K. i pieczęcią imienną podinspektora M. S.. Nie bez znaczenia w sprawie jest również fakt wydania przez Starostę K. w dniu [...] r. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej tożsamej z tą, której dotyczy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja kasacyjna, w której organ wykazuje braki w ustaleniach, uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Zważywszy na powołane wyżej okoliczności oraz niewyjaśnienie przez organ odwoławczy istotnych kwestii proceduralnych, wydanie rozstrzygnięcia zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy uznać za przedwczesne. Kolegium winno bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy zgodnie z adnotacją zawartą na decyzji inwestora, decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r. nie stała się ostateczna i z tego powodu nie jest możliwe rozpatrywanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jest to wniosek najdalej idący i z tego powodu Kolegium winno tę kwestię rozpatrzyć w pierwszej kolejności. O ile jednak okaże się, że odwołanie zostało wniesione w terminie otwartym do wniesienia tego środka prawnego, to rzeczą organu odwoławczego będzie zbadanie, w jakiej dacie obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w K. oraz, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Kolejną kwestią, którą winno rozstrzygnąć Kolegium jest status osób, które wniosły środek odwoławczy i w zależności od tych ustaleń organ odwoławczy przystąpi bądź to do merytorycznej oceny sprawy, bądź też umorzy postępowanie odwoławcze. Rozpatrując ponownie sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnić powyższe uwagi sądu, gdyż wskazane uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji. Mając na względzie powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i orzekł jak w pkt I sentencji. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.