II SA/Sz 202/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia 19 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia 24 listopada 2023 r. znak [...], II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] na rzecz skarżącego S. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia 25 maja 2012 r., nr [...], znak: [...] z dniem 1 czerwca 2012 r. przeniósł z urzędu S. M. (zwany dalej jako "Strona", "Skarżący") do pełnienia służby w Areszcie Śledczym w S.. W dniu 12 października 2012 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. We wniosku oświadczył, że on i współmałżonek posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu, jednocześnie wskazując, że posiada lokal mieszkalny w miejscowości G. przy ul. [...], w którym zamieszkuje. W związku z przeniesieniem Skarżącego do pełnienia służby w innej miejscowości, decyzją z dnia 12 października 2012 r., znak: [...], Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku, na podstawie art. 178 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przyznał Skarżącemu od dnia 11 października 2012 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w kwocie [...]zł dziennie. Rozkazem personalnym z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...] znak: [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego w stosunku do Skarżącego z dniem 28 stycznia 2021 r. Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku ustalił Skarżącemu zwrot pobranego od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 28 stycznia 2021 r. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie [...]zł. W decyzji zawarto błędne pouczenie o trybie odwoławczym od tej decyzji, mianowicie pouczono Skarżącego o prawie złożenia powództwa do sądu powszechnego. Pozwem z dnia 24 czerwca 2022 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku wniósł w imieniu Skarbu Państwa-Aresztu Śledczego w Słupsku powództwo do Sądu Rejonowego w Słupsku o zasądzenie od pozwanego S. M. na rzecz powoda Skarbu Państwa-Aresztu Śledczego w Słupsku kwoty [...]zł -odpowiadającej kwocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 14 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie V Np. [...] pozew został odrzucony z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Następnie postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. Sąd Okręgowy w Słupsku, wydanym w sprawie V Pz [...] oddalił zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku. Pismem z dnia 16 maja 2023 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: [...] z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz z uwagi na jej trwałą niewykonalność, albowiem w dacie wydania decyzji nie był już funkcjonariuszem Służby Więziennej. Nadto, Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarżący zarzucił, że jako osoba niebędąca już funkcjonariuszem nie jest zobowiązany do zwrotu równoważnika, a nadto, równoważnik ten został przyznany na podstawie prawdziwych oświadczeń i dokumentów, a jego sytuacja mieszkaniowa nie zmieniła się od dnia złożenia wniosku do dnia dzisiejszego. Zdaniem Skarżącego postępowanie powinno zostać umorzone, albowiem brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był już funkcjonariuszem Służby Więziennej, a którą to okoliczność organ pierwszej instancji pominął, jak również zaniechał oceny okoliczności, w jakich doszło do przyznania mu równoważnika, takich jak złożenie przez niego pełnej, prawdziwej dokumentacji i oświadczeń wraz z wnioskiem o przyznanie równoważnika. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. powołał się na uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący podniósł także zarzut przedawnienia należności podlegających zwrotowi wskazując, że roszczenie o zwrot stało się wymagalne najwcześniej od daty doręczenia Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Słupsku stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wyrażoną w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r., znak: BPR.023.1.32.2018.SM i organ nie jest uprawniony do dochodzenia zwrotu za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do 2 czerwca 2022 r. jako przedawnionego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia 25 września 2023 r., nr [...] znak: [...] uchylił decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Słupsku, zalecając uzupełnienie postępowania o ustalenia faktyczne w zakresie przesłanek zwrotu określonych w art. 181 ust. 1 u.s.w. oraz ustalenia okresu, którego dotyczy kwota zwrotu, przedstawienia sposobu obliczenia wysokości zwrotu, a także odniesienia się do zarzutu przedawnienia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wskazał nadto, że Skarżący nie został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i organ nie umożliwił Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku, pismem z dnia 3 listopada 2023 r. zawiadomił pełnomocnika oraz stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania pobranego od 1.01.2019 r. do 28.01.2021 r. w kwocie [...]zł. i po umożliwieniu Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, decyzją z dnia 24 listopada 2023 r., znak: [...] ustalił Skarżącemu obowiązek zwrotu pobranego od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 28 stycznia 2021 r. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji, po dokonaniu szczegółowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek wynikających z art. 181 ust. 1 u.s.w. oraz powołując się na treść art. 178 ustawy o Służbie Więziennej, Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku ustalił, że przyznany Skarżącemu i pobierany przez niego do dnia 28 stycznia 2021 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania nie należał mu się, pomimo przeniesienia go z urzędu do pełnienia służby w Areszcie w Słupsku, albowiem Skarżący jednocześnie posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Organ zważył, powołując się przy tym na interpretację Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wyrażoną w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r., znak: BPR.023.1.32.2018.SM oraz judykaturę przedmiotu (w tym przytaczając szeroko orzeczenia sądów zarówno administracyjnych, jak i powszechnych), że równoważnik pieniężny nie przysługuje funkcjonariuszom przeniesionym z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub jego małżonka w miejscowości pełnienia służby w miejscowości pobliskiej. W ocenie organu przyznanie równoważnika pieniężnego wiąże się nie tylko z przesłankami określonymi w art. 178 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, ale również z wymogami określonymi w ust. 1 art. 178, a więc z brakiem mieszkania. Organ I instancji podał również, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją zaleceń wynikających z kontroli uproszczonej nr [...], przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2022 r. przez Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w K.. Tym samym, zdaniem organu termin przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i jego wymagalność należy liczyć od dnia 13 kwietnia 2022 r., nie zaś od momentu uzyskania przez organ I instancji wiedzy odnośnie stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wyrażonego w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r., znak: [...] Organ zważył nadto, że obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkanie leży w szeroko pojętym interesie społecznym i publicznym, wynikającym z racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji z dnia 24 listopada 2023 r., znak: [...] Skarżący zarzucił, że jako osoba niebędąca już funkcjonariuszem nie jest zobowiązany do zwrotu równoważnika, a nadto, że równoważnik ten został przyznany mu na podstawie prawdziwych oświadczeń i dokumentów, a jego sytuacja mieszkaniowa nie zmieniła się od dnia złożenia wniosku do dnia dzisiejszego. Zdaniem Skarżącego postępowanie powinno zostać umorzone, albowiem brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał również na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości prawnych i faktycznych na niekorzyść strony. W kwestii zarzutu naruszenia art. 80 i 8 K.p.a. podał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był już funkcjonariuszem Służby Więziennej. Skarżący podniósł także zarzut przedawnienia należności podlegających zwrotowi wskazując, że roszczenie o zwrot stało się wymagalne najwcześniej od daty doręczenia Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Słupsku stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, wyrażonego w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r., znak: BPR.023.1.32.2018.SM i organ nie jest uprawniony do dochodzenia zwrotu za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 24 listopada 2020 r. jako przedawnionego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zacytował treść w art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.), zwanej dalej "u.s.w.", oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U. Nr 137, poz. 920) i wskazał, że w pełni podziela stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku, że 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi wyłączną i samodzielną podstawę do rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika w formie administracyjnej. W ocenie organu, chybiony jest więc zarzut Skarżącego, że nie było możliwe wydanie w stosunku do Skarżącego decyzji o zwrocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Z uwagi zaś na regulację § 4 rozporządzenia niewłaściwe jest przyjęcie poglądu, zgodnie z którym art. 181 ust. 1 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do roszczeń dochodzonych w trakcie trwania stosunku służbowego, zwłaszcza gdy uwzględni się, że z mocy prawa każda decyzja o zwolnieniu ze służby jest natychmiast wykonalna. W sytuacji, gdy prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi z tytułu służby, także roszczenie o jego zwrot jest roszczeniem dotyczącym świadczenia przysługującego z tytułu służby. Utrata statusu funkcjonariusza w służbie stałej, będąca skutkiem decyzji o zwolnieniu ze służby, nie powoduje, że roszczenie to traci ten status i staje się zwykłym roszczeniem cywilnoprawnym. Tym samym Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 181 ust. 1 u.s.w. oraz art. 178 u.s.w. przez organ I instancji i uznał, że dopuszczalne było wydanie decyzji wobec Skarżącego, pomimo ustania stosunku służbowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7a K.p.a. organ odwoławczy zauważył, że istnienie szerokiego orzecznictwa w zakresie interpretacji przepisów art. 178 ust. 1 u.s.w. i art. 181 ust. 1 u.s.w., czy też "bliźniaczych" regulacji znajdujących się w innych pragmatykach służbowych uprawnia do stwierdzenia, że brak jest podstaw do zastosowania wobec Skarżącego przyjaznej wykładni omawianych przepisów, albowiem analiza ich treści nie prowadzi do niejasności, czy też wątpliwości co do ich znaczenia na żadnym etapie budowania normy prawnej, z której wynika, że możliwe jest wydanie w stosunku do byłego funkcjonariusza decyzji o zwrocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W związku powyższym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał pełnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 181 ust. 1 u.s.w. Organ ustalił bowiem na podstawie zgromadzonych dokumentów, że w dacie pobierania równoważnika Skarżący mieszkał w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, przyznano mu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego i w konsekwencji ustalił, że nie przysługiwał mu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w okresie objętym decyzją i w wysokości w niej określonej, której sposób wyliczenia został w decyzji szczegółowo opisany. Tym samym ustalenia w powyższym zakresie dokonane przez organ I instancji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. uznał za swoje. Organ I instancji słusznie zatem co do zasady, jak i wysokości nałożył na Skarżącego obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 28 stycznia 2021 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej stanął na stanowisku, że roszczenie z tytułu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak mieszkania staje się wymagalne (aktywuje się) dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 181 ust. 1 u.s.w. Zdaniem Dyrektora, wynika to z treści § 4 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, który stanowi, że kwota nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego podlega zwrotowi do kasy jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pobierał uposażenie, w terminie 14 dni od dnia, w którym wydana decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego stała się ostateczna. Zatem dopiero z momentem upływu terminu 14-dniowego, liczonego od daty uzyskania przez decyzję, wydaną na podstawie art. 181 ust. 1 u.s.w. przymiotu ostateczności, spełnienie świadczenia polegającego na zwrocie nienależnie wypłaconego równoważnika staje się wymagalne i z tym też dniem rozpoczyna bieg termin przedawnienia, o którym mowa w ww. art. 226 ust. 1 u.s.w. Dopiero bowiem po terminie określonym w ww. § 4 ww. rozporządzenia wierzyciel - organ administracji SW może podjąć wobec funkcjonariusza środki zmierzające do egzekucji wykonania nałożonego ww. decyzją obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wobec powyższego, roszczenie o zwrot nienależnie pobranego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego za okres objęty decyzją nie uległ przedawnieniu, zaś termin przeprowadzenia kontroli uproszczonej przez OISW w K. nr [...], czy też data doręczenia organowi I instancji treści stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wyrażonego w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r., znak: [...], pozostają irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przedawnienia i uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi wątpliwość faktyczna (co do terminu naliczania przedawnienia), którą należałoby rozstrzygnąć na korzyść Skarżącego w oparciu o art. 81a § 1 K.p.a. S. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na ww. decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów: prawa materialnego, tj. art. 181 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 2 ustawy o służbie więziennej poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że: jako osoba niebędąca funkcjonariuszem jest zobowiązany do zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania na podstawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej; równoważnik z tytułu braku mieszkania, który został mu przyznany 12 października 2012 r. i wypłacany aż do zakończenia przez niego okresu służby, tj. do 28 stycznia 2021 r. jest nienależny, w sytuacji, gdy: - podstawą do otrzymania ww. świadczenia były prawdziwe oświadczenia i dokumenty, a on dopełnił wszystkich obowiązków nałożonych przez osobę pobierającą ów równoważnik określonych w ustawie o Służbie Więziennej; - adresatem stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 28 grudnia 2018 r. nr [...] byli Dyrektorzy Okręgowej Służby Więziennej, Komendanci Ośrodków Szkolenia Służby Więziennej, Komendant Centralnego Ośrodka Służby Więziennej w K. oraz Komendant Ośrodka Doskonalenia Kadr Służby Więziennej w S. , a nie indywidulanie każdy funkcjonariusz, który pobierał równoważnik z tytułu braku mieszkania; - Dyrektorowi Aresztu Śledczego w S. znana była treść wspomnianego stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej niezwłocznie po jego wydaniu i nie dokonał ani oceny prawidłowości wydatkowania środków przeznaczonych na równoważnik z tytułu braku mieszkania przez podległą mu jednostkę, ani nie zobowiązał funkcjonariuszy pobierających ww. równoważnik wbrew interpretacji przepisów wyrażonej w stanowisku Dyrektora Generalnego do zwrotu wypłaconego świadczenia; - wydanie powyższego stanowiska przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nie spowodowało potrzeby przeprowadzenia przez adresatów stanowiska natychmiastowej kontroli wydatkowania środków tytułem równoważnika z tytułu braku mieszkania w jednostce podległej, w przedmiotowym przypadku przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S.. Kontrola została przeprowadzona w dniu 13 kwietnia 2022 r., tj. po prawie 3 latach i pięciu miesiącach od daty wydania ww. stanowiska i po ponad roku od zakończenia z nim stosunku służby. postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby, która nie ma przymiotu strony; art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, która to niewykonalność ma charakter trwały; a także z uwagi na to, że decyzja jest niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały; art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie podjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych skutkujących odebraniem stronie uprawnienia, na korzyść strony; art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym w szczególności tego, że roszczenie dochodzone jest po ustaniu stosunku służbowego - względem "nie funkcjonariusza", złożenia przez Stronę prawdziwych oświadczeń i dokumentów, praktyki interpretacji przepisów art. 178 ustawy o Służbie Więziennej w jednostce korzystnej dla Strony oraz ponad dwuletniego braku reakcji na stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, tj. w czasie gdy był funkcjonariuszem; art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący podniósł również zarzut przedawnienia należności wskazanych w zaskarżonej decyzji za okres od 1 stycznia 2019 r. do 24 listopada 2020 r. z uwagi na to, że roszczenie o zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania jest objęte trzyletnim okresem przedawnienia, a: Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku miał możliwość zapoznania go ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia 2 czerwca 2022 r., która została uchylona przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. decyzją nr [...] z dnia 25 września 2023 r. [...]), czego nie uczynił, a postępowanie jest postępowaniem nowym, a nie kontynuacją poprzedniego postępowania; Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Słupsku znane było stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 28 grudnia 2018 r. Nr BPR.023.1.32.2018.SM, niezależnie od tego, że nie był on jego adresatem. Tym samym organ miał wiedzę, że dokonuje wypłaty równoważnika z tytułu braku mieszkania w sposób niezgodny z tym stanowiskiem. Zatem roszczenie względem niego o zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania było wymagalne najpóźniej z datą 1 stycznia 2019 r., a nie z inną datą. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z wyodrębnioną kwotą kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. pełnomocnik Skarżącego w całości podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane zarówno z naruszeniem norm prawa materialnego, jak i norm procesowego w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia czy organy orzekające w sprawie zasadnie nałożyły na Skarżącego obowiązek zwrotu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w kwocie [...]zł pobranego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 28 stycznia 2021 r. Granice materialnoprawne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 178 oraz art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - nadal zwanej "u.s.w.". Zgodnie z art. 178 ust. 1 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli: 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Z kolei, stosownie do treści art. 178 ust. 2 funkcjonariuszowi w służbie stałej przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli w nowej miejscowości pełnienia służby: 1) nie przyznano mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego; 2) nie przydzielono mu lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej. Natomiast w myśl art. 181 ust. 1 u.s.w. w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie. Przy czym stosownie do treści art. 170 ust. 4 u.s.w., za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zaznaczenia wymaga, że powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - nadal zwanej "K.p.a."). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. W ocenie Sądu, organy dokonały takiej oceny bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie rozpoznały bowiem sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek jakimi organy kierowały się wydając decyzje w rozpatrywanej sprawie, co ocenić należy jako naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, że w dacie pobierania równoważnika Skarżący mieszkał w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, przyznano mu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego i w konsekwencji nie przysługiwał mu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w okresie objętym decyzją organu I instancji i w wysokości w niej określonej. Organ odwoławczy ograniczył się przy tym do stwierdzenia, że uznał za swoją argumentację organu I instancji. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że jak podkreślał Skarżący powyższe świadczenie wypłacane mu było w oparciu o komplet wymaganych i zweryfikowanych przez odpowiednie służby dokumentów, a jego sytuacja prawna nie uległa zmianie. W ocenie Sądu wydane w tej sprawie decyzje nie zawierają wyczerpującego umotywowania wszystkich przesłanek, jakimi organy kierowały się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Przede wszystkim nie wskazały od kiedy odpadły przesłanki uprawniające do przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w odniesieniu do osoby Skarżącego. Działające w sprawie organy w sposób jednoznaczny nie ustaliły również tego czy roszczenie z tytułu zwrotu równoważnika pieniężnego za wskazany w decyzji okres mogło być w ogóle dochodzone, czy też uległo ono przedawnieniu, mając przy tym na uwadze to, że wszczęcie postępowanie w sprawie nastąpiło dopiero pismem z dnia 3 listopada 2023 r. (doręczonym pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 13 listopada 2023 r.). Zauważyć przy tym należy, że zakwestionowana przez Skarżącego w niniejszej sprawie decyzja nakazująca mu zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania została wydana na podstawie art.181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, tj. w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy. Tymczasem podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji z dnia 12 października 2012 r. znak: [...], przyznającej Skarżącemu ww. równoważnik, stanowi art. 178 ust. 2 ustawy, zastosowania tej podstawy prawnej organy nie wyjaśniły. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia uznać należało, że naruszyły przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w szczególności wyjaśnić należy na jakiej podstawie organ uznał, że odpadły przesłanki do przyznania Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 178 pkt 2 ustawy oraz dokonania całościowej oceny w zakresie ustalenia czy Skarżący nienależnie pobrał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i wydania decyzji spełniającej wymogi wynikające z art. 107 K.p.a.