II SA/Sz 203/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę Urząd Rejonowy w M. decyzją z dnia [...] na wniosek S. S. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej w obrębie [..] miasta D. Projekt podziału opracowano zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych położonych w D. przy ul. Z., zatwierdzonym decyzją Zarządu Miasta i Gminy w D. z dnia [...]. Z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. 13.07.1993 r. powstała w wyniku podziału działka nr [...] przeznaczona pod drogę przeszła na własność Gminy D. Pismem z dnia 27 kwietnia 2005 r. S. S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu, która przeszła na własność Gminy D. jako droga. Starosta M. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww .grunty wydzielone pod drogę. W wyniku rozpoznania odwołania S. S. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta M. decyzją z dnia [...],na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1, 1a, 2 i 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a., ustalił na rzecz S. S. odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę położony w obrębie [...] m. D., oznaczony działka nr [...] o pow. [...] ha w wysokości 76.470,00 zł. Od decyzji tej odwołanie wniósł Burmistrz D., który zarzucił jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegającego na tym, że organ nie podjął kroków do zbadania autentyczności oświadczenia dotyczącego zrzeczenia się należności z tytułu odszkodowania za drogę. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podał, że decyzją Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], położonej w obrębie [...] m. D., wydzielono m.in. działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę. Na podstawie obowiązującego w dniu wydania decyzji art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu, z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie stały się ostateczne lub prawomocne. Z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), która w art. 98 ust. 1 i 3 określiła zasady przejmowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podziału dokonano na wniosek właściciela, z mocy prawa przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast z mocy art. 98 ust. 3 ww. ustawy za działki gruntu o których mowa w art. 98 ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości ustalonej między właścicielem a właściwym organem. W przypadku jego braku , odszkodowanie ustala się na wniosek właściciela i wypłaca je wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek S. S. w tym zakresie wpłynął do Starostwa Powiatowego w M. w dniu 2 maja 2005 r., natomiast Burmistrz Gminy D. w trakcie prowadzonego postępowania podnosił, że S. S. pisemnym oświadczeniem z dnia 12 września 1994 r. zrzekł się przedmiotowego odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że twierdzenia S. S. w tym przedmiocie nie są spójne, raz podnosi, że być może podpisał takie zrzeczenie, a w piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r. stwierdza, że "nigdy świadomie nie zrzekał się odszkodowania za ww. działkę". Natomiast w trakcie przesłuchania S. S. oświadczył, że nie podpisywał oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za grunt a jedynie o zrzeczeniu się gruntu ponieważ nie został poinformowany, że należy mu się odszkodowanie. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 30 maja 2007 r. po okazaniu oryginału pisma skarżący oświadczył, że nie podpisywał zrzeczenia się odszkodowania za działkę [...] w dniu 12 września 1994 r., natomiast pełnomocnik Burmistrza stwierdził, że oświadczenie jest oryginalne podpisane przez S. S. Pismem z dnia 21 lipca 2006 r. S. S. wezwał Burmistrza D. do sporządzenia protokołu uzgodnień w sprawie wysokości odszkodowania , względnie do złożenia oświadczenia o odmowie jego sporządzenia. W odpowiedzi Burmistrz powołując się na oświadczenia z dnia 12 września 1994 r. oświadczył, że odmawia sporządzenia wnioskowanego protokołu. Starosta M. decyzją z dnia 26 października 2007 r. ustalił na rzecz S. S. odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę w wysokości 76.470,00 zł. Odnosząc się do zarzutów Burmistrza, że organ I instancji nie podjął działań zmierzających do zbadania autentyczności złożonego wyjaśnienia, organ odwoławczy wskazał, że nie jest uprawniony do takiej oceny, w szczególności w warunkach kiedy pod oświadczeniem woli widnieje nieczytelny podpis a nadto nie jest on władny do oceny czy podmiot składający oświadczenie woli działa pod wpływem błędu, groźby czy też w stanie wyłączającym świadome lub swobodne powzięcie decyzji. Organ II instancji podziela stanowisko organu I instancji, że organ związany jest oświadczeniem strony i w związku z tym musi przyjąć, że nie została dobrowolnie uzgodniona kwestia odszkodowania stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2128/04, ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a postanowiono w niej o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej przez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie – w drodze decyzji administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Konsekwencją braku uzgodnień między stronami jest obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. Dalej organ podał, że art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 128-135, do których odpowiedniego stosowania odsyła ustawodawca, stanowią zasadę odpłatnego przejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa działek gruntu wydzielonych pod drogi. Przepisy te maja charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co znaczy, że odmienne postanowienia stron bądź strony nie wywołują skutków prawnych lecz muszą być traktowane jako nieważne. W odniesieniu do rozważanej sprawy nawet złożenie przez S. S. oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości działkę gruntu nie mogłoby wywołać skutku prawnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przepisów art. 10 ust. 5 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami ..,. wskazuje, że wszelkie porozumienia, umowy, oświadczenia woli stron składane w przedmiocie zarówno wysokości odszkodowania jak też jego ustalenia i wypłaty nie mogą wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie cyt. ustawy (wyrok z dnia 17.11.1997 r., sygn. akt IV SA 480/96). Z art. 98 ust. 3 oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną bądź przejętą działkę gruntu przeznaczoną pod drogę. Odrębną kwestią jest ewentualne rozporządzenie ustalonym już odszkodowaniem. Wobec powyższego Wojewoda nie podzielił argumentów podniesionych przez Burmistrza, że oświadczenie S. S. z dnia 12 września 1994 r. było uzgodnieniem co do wysokości odszkodowania, którego dobrowolnie się zrzekł oraz że potwierdzeniem tego faktu jest datowane na ten sam dzień pismo podpisane przez S. S. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1, 1a, 2 i 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Natomiast zgodnie z art. 130 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się wg stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W sytuacji, gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 wg stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W przedmiotowej sprawie ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość działki nr [...], a w dniu 23 października 2007 r. zarówno S. S. jak i pełnomocnik Burmistrza D. oświadczyli, że nie wnoszą uwag do sporządzonej wyceny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz D. ponownie podniósł, że zarówno decyzja organu I jak II instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co do autentyczności oświadczenia o zrzeczeniu się należności tytułem odszkodowania za grunty przejęte pod drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. W myśl art. 129 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości ustala starosta w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Ze wspomnianego art. 129 wynika też (ustęp 5), że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust.3 tej ustawy oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalania odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ocenie Sądu art. 129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawodawca zobowiązuje do uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998r (czyli sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 242 ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998r. Zasada bezpośredniego działania przepisów nowej ustawy musi jednak w ocenie Sądu uwzględniać ochronę praw nabytych na podstawie poprzedniej ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podział nieruchomości został dokonany w decyzji z 29 czerwca 1993r. na podstawie art. 10 ust.1, 3 i 5 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z decyzji wynika, że działka [...] przechodzi na własność Gminy D. jako droga. Jednocześnie w myśl wspomnianego art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego, że już 15 kwietnia 1997r. S. S. wystąpił do Zarządu Miasta i Gminy D. o wypłacenie mu odszkodowania za przejęte działki. Wniosek ten kilkakrotnie ponawiał co doprowadziło do wydania pozytywnej dla uczestnika decyzji wydanej przez Starostę M. z dnia [...]. W myśl art. 98 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Za działki te zgodnie z art. 98 ust.3 tej ustawy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Brak uzgodnienia nakłada na organ tj. starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w drodze odrębnej decyzji. Wystąpienie przez S. S. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt przyjęty pod drogę nakłada na organ obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i w ocenie Sądu ewentualna wcześniejsza rezygnacja z odszkodowania jest bez znaczenia w sprawie i nie zwalnia organu ze wspomnianego obowiązku. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela zarzutów skargi, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego przez co nie doszło do prawidłowych ustaleń w przedmiocie złożonych przez S. S. oświadczeń o zrzeczeniu się należności ze grunty, bowiem jak zostało to wyjaśnione okoliczności te nie miały decydującego wpływu na rozstrzygnięcie organu. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego, że w sprawie zaistniał ustawowy obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.