II SA/Sz 203/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. D. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami( Dz. U z 200 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U z 1997 r. Nr 137, poz.926 ze zm.), uchwały Rady Gminy P. z dnia 12 sierpnia2003 r. Nr XII/157/2003 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem, Wójt Gminy P. nałożył na T. D. i A. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki [...] po zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym J. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wyjaśnił, iż na podstawie uchwały Rady Gminy P. z dnia 12 sierpnia 2003 r. Nr XII/157/2003 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, organ wykonawczy gminy jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wskazano, iż decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy P. zatwierdził na wniosek T. D. i A. P. projekt podziału działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. na działki [...]. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w oparciu o operat szacunkowy, którego wykonanie zleciła gmina rzeczoznawcy majątkowemu. Według tego operatu wartość nieruchomości przed dokonanym podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po dokonaniu podziału na działki [...] wartość ta wyniosła [...] zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o [...] zł., a to skutkowało ustaleniem opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł. W wyniku rozpoznania odwołania A. P. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek T. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: Przewodnicząca M. T., członkowie W. B., H. M., stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. ustalającą A. P. i T. D. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że współwłaściciele działki A. P. i T. D. brali udział w charakterze strony przed organem pierwszej instancji. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., bez własnej winy nie brał w nim udziału T. D. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: Przewodnicząca J. W, członkowie H. M., K. M., decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż przeprowadzone wznowione postępowanie nie wykazało podstaw do zmiany decyzji organu I instancji jak i decyzji ostatecznej. Powyższą decyzję, T. D. i A. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06, w którym orzeczono, iż art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis był podstawą nałożenia przez Wójta Gminy P. opłaty adiacenckiej na skarżących, w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] r. do dnia [...] r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji, przez to że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki wobec państwa i stanowionego przez nie prawa. Dlatego też, w ocenie skarżących brak jest podstaw do nałożenia na nich opłaty adiacenckiej bowiem została ona nałożona w czasie obowiązywania art. 98 ust 4 ww. ustawy w brzmieniu uznanym za przepis niekonstytucyjny. W uzasadnieniu skargi stwierdzono również, że ustawa obowiązująca w obecnym brzmieniu również nie stwarza podstaw do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, bowiem zgodnie z treścią art. 98 a ust.3 ww. ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno wg stanu przed podziałem jak i po podziale powierzchnię nieruchomości powiększa się o powierzchnie działek gruntu pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W rozumieniu skarżących, w wypadku nieruchomości której są właścicielami, nie nastąpił wzrost nieruchomości, bowiem po podziale i odjęciu od jej powierzchni -powierzchni przejętej na drogi publiczne -nastąpiło zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości. Ponadto zaskarżonej decyzji postawiono zarzut przedawnienia, wskazując iż postępowanie w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej zostało wznowione [...]r. podczas gdy decyzja nakładająca opłatę adiacencką zapadła w dniu [...] r., a wiec po upływie [...] lat od dnia nałożenia tej opłaty. Gdyż zgodnie z treścią art.145 ust. 2 ww. ustawy wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do [...] lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż te, na które wskazuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Granice orzekania wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego, w razie stwierdzenia i to niezależnie od poniesionych w skardze zarzutów, że zaskarżony akt dotknięty jest naruszeniami prawa materialnego lub procesowego, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd ma obowiązek skargę uwzględnić i wyeliminować decyzję z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego wynika, że zaskarżona decyzja z dnia [...]r. nr [...] wydana została przez Kolegium w składzie: J. W., H. M., K. M.; rozstrzygnięciem tym utrzymano w mocy decyzję tegoż organu wydaną w dniu [...] r. (nr [...]), a podjętą w składzie: Przewodniczący – M. T., członkowie: W. B. i H. M.. W obu więc składach orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. rozstrzygnięcie podejmowała jedna i ta sama, spośród trzech osób wchodzących w skład orzekający Kolegium – H. M.. Kwestia wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu stanowi odrębną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą przepisem art. 145a kpa i również skutkuje uwzględnieniem skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one niezasadne. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił m. in. przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Bezsprzecznie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących (pierwotnie w postaci 1 działki gruntu) została podzielona na działki [...]. Podział ten był dokonany na mocy decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Wójt gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej zastosował stawkę ustaloną w uchwale Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała ta została opublikowana w dniu 8 września 2003 r., a weszła w życie z dniem 23 września 2003r. Z zestawienia daty dokonania ostatecznego podziału nieruchomości ([...] r.) i daty wejścia w życie uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej ([...] r.) wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej było konsekwencją wcześniej podjętej uchwały Rady Gminy P.. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt: SK 19/06. należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku orzekł, iż art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.: a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Zdaniem Trybunału art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją. Z treści powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych była możliwość zastosowania stawki opłaty adiacenckiej obowiązującej w dacie orzekania o nałożeniu tej opłaty, a nie w dacie zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości. W stanie faktycznym sprawy uchwała z dnia 12 sierpnia 2003 r. weszła w życie w dniu 23 września 2003 r., zatem przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości. Dlatego też uchwale tej, w niniejszej sprawie, nie można zarzucić naruszenia zakazu retroakcji. Nie miało również miejsce w przedmiotowej sprawie przedawnienie zobowiązania do nałożenia opłaty adiacenckiej na skarżących, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...]r. podjęte zostały na skutek wznowionego postępowania ( z przyczyn proceduralnych) i nie uchyliły w swej treści decyzji Wójta Gminy P. z dnia z dnia [...] r. nakładającej opłatę adiacencką, podkreślając wręcz zasadność jej podjęcia. Nadto Sąd stwierdza, że biegły rzeczoznawca prawidłowo obliczył wzrost wartości nieruchomości wraz z dokonaniem odliczenia działek przeznaczonych pod drogi. Z przyczyn wskazanych na wstępie, mimo niezasadności zarzutów skargi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II ma oparcie w art. 152 P.p.s.a.