II SA/Sz 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi H. i K. S., E. i T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. S. i E. R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. S. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej podział nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania podziałowego jest nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] , w skład której wchodzą działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położone w obrębie [...] , natomiast współwłaścicielami tych działek są: K. i H. S. oraz T. i E. R. Burmistrz Miasta i Gminy B. S., na wniosek wszystkich współwłaścicieli, w dniu [...] r. pozytywnie zaopiniował przedłożony przez wnioskodawców wstępny projekt podziału działek nr [...] i [...] na działki nr [...] , jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniu opiniującym organ I instancji określił przeznaczenie przedmiotowych działek w planie miejscowym jako teren zadrzewiony spacerowo-rekreacyjny ogólnodostępny. Na postanowienie organu I instancji wnioskodawcy nie złożyli zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] . W dalszym toku postępowania, Burmistrz Miasta i Gminy B. S., w dniu [...] r. wydał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości będącej własnością wnioskodawców. Z treści decyzji wynikało nadto, że projektowane do wydzielenia działki nr [...] posiadać będą dostęp do drogi publicznej. Dnia [...] r. H. S. oraz E. R. złożyli pismo zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy w B. S. wnosząc o zmianę zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. S.. Wniosek ten został potraktowany przez organ I instancji jako odwołanie i przesłany z aktami sprawy do rozpatrzenia przez organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie podziałowe, zachodzące w przypadku istnienia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkowane jest zgodnością podziału nieruchomości z ustaleniami tego planu, przy czym zgodność z planem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp ten uważa się również ustanowienie odpowiedniej służebności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej. W postępowaniu opiniującym, które to postępowanie było jednym z etapów postępowania podziałowego, organ I instancji w swoim postanowieniu z dnia [...] r. szczegółowo wyłożył sprawę przeznaczenia dzielonych działek. Organ I instancji, związany własnym postanowieniem opiniującym pozytywnie wstępny projekt podziału, zatwierdził zgodnie z żądaniem wnioskodawców, podział ich nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Odnośnie dostępu do drogi publicznej działek wydzielonych w wyniku podziału, organ I instancji określił, że taki dostęp jest zapewniony dla każdej projektowanej działki. Treść decyzji, dotycząca przeznaczenia działek nr .[...] , jest niesłusznie kwestionowana przez wnioskodawcę. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zagospodarowanie terenu przez osoby, do którego mają tytuł prawny odbywać się może zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 23.09.1998 r. w sprawie SA/Rz 899/98 (OSP, nr 5, poz. 106), Kolegium wskazało, że badanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego polega na konfrontacji, czy proponowany podział nie jest sprzeczny z częścią tekstową i graficzną planu miejscowego. Oznacza to, że dokonywanie ewidencyjnych podziałów nieruchomości nie zależy wyłącznie od woli i wyobraźni właścicieli nieruchomości, lecz reglamentowane jest przepisami o gospodarce nieruchomościami, szczególnie w zakresie ich dopuszczalności ze względu na możliwy w przyszłości sposób zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, mogących stać się odrębnymi nieruchomościami. Biorąc pod uwagę ustalenia planu miejscowego, organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji. Jest to decyzja pozytywna dla wnioskodawców. Wnioskodawcy wprawdzie nie kwestionują zasadności samego podziału lecz zapis określający przeznaczenie przedmiotowych działek w planie miejscowym, jest bowiem sprzeczny z oświadczeniami złożonymi podczas umów kupna sprzedaży przedmiotowych nieruchomości przez Gminę B. S. w [...] r. Według treści aktów notarialnych, zarówno działka nr [...] , jak i działka nr [...] przeznaczone są w planie zagospodarowania Gminy na "usługi sportu i rekreacji". W przekonaniu Kolegium, powyższa sprzeczność oświadczeń nie może być przyczyną do zmiany decyzji podziałowej. Postępowanie podziałowe jest prowadzone przez organ administracji publicznej, którym w tym przypadku jest Burmistrz Miasta i Gminy B. . W tym postępowaniu Kolegium nie dopatrzyło się uchybień. Oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy B. S. jako przedstawiciela zarządu mieniem gminnym, nie podlegają ocenie Kolegium. K. i H. S. oraz T.i E. R.nieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części określenia przez organ przeznaczenia przedmiotowego działek w planie miejscowym jako terenu zadrzewionego spacerowo-rekreacyjnego ogólnodostępnego. Nadto, wskazując na rażące naruszenie przez organ I instancji obowiązującego prawa procesowego i utrzymanie przez organ II instancji decyzji wydanej z takim naruszeniem prawa - w szczególności przepisu art. 6 Kpa stanowiącego o legalności działania organów publicznych, a także zasady prawdy obiektywnej i ochrony słusznego interesu strony wynikających bezpośrednio z art. 7 Kpa - poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego wady polegają na braku rzetelności oraz wszechstronności w ocenie stanu faktycznego wynikającego między innymi z dokonanych w roku [...] i roku [...] czynności prawnych sprzedaży przez Burmistrza Miasta i Gminy B. S.nieruchomości stanowiącej przedmiot podziału, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnym stanie faktycznym, rażąco naruszającym interesy skarżących. Skarżący wnieśli również o uchylenie obu skarżonych decyzji celem załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem i interesami stron oraz obciążenie organu II instancji kosztami postępowania w całości. W uzasadnieniu skargi małżonkowie S.l oraz małżonkowie R. podnieśli, że w toku czynności związanych z wydawaniem decyzji Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał postanowienie incydentalne, niezgodne z wnioskiem skarżących, zmieniając nim przeznaczenie przedmiotowe działek z celu "usług sportowych i rekreacyjnych" na cel "zadrzewiony spacerowo-rekreacyjny ogólnodostępny", czym w sposób ewidentny działał na niekorzyść skarżących. Jednocześnie w dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] zatwierdzając podział nieruchomości do wydzielenia działek nr [...] i [...] , potwierdzając wcześniej nadane im przeznaczenie przedmiotowe. W trakcie przeprowadzonego postępowania i gromadzenia materiału dowodowego w celu wydania decyzji, organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 7 Kpa, czym w sposób rażący naruszył zasadę praworządności. Naruszenie to polegało na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w sposób nierzetelny, niewszechstronny. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nadał przeznaczenie przedmiotowe działkom gruntu podzielonych nieruchomości niezgodnie z czynnością prawną sprzedaży, której sam był stroną, czym w sposób jasny i bezdyskusyjny albo na etapie sprzedaży, albo w dacie wydawania postanowienia incydentalnego, działał na niekorzyść skarżących. Argumentował to zgodnością wydanego postanowienia z planem miejscowym. Jest rzeczą absolutnie niezrozumiałą dla skarżących fakt dokonania takiej czynności, albowiem w dniu podpisywania umowy sprzedaży, a także w dniu wydawania postanowienia, a następnie decyzji o podziale nieruchomości oznaczonych numerami jako działki 22/53 i 22/55 - obowiązywał ten sam plan zagospodarowania przestrzennego na który zresztą powołuje się Burmistrz w decyzji z dnia [...] r. tj. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. S. został zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr[...] z dnia r. Okoliczności tych nie zauważył również organ II instancji, bowiem skoro w dniu zawierania umowy sprzedaży nieruchomości Gmina zataiła przed skarżącymi fakt niezgodności wpisanego celu przeznaczenia działek, to tym samym działała na niekorzyść strony umowy, w sposób podstępny, w celu uzyskania odpowiednio większej ceny ze sprzedaży przedmiotu umowy. Organ II instancji w uzasadnieniu własnej decyzji wprawdzie wskazuje na fakt niezgodności umów sprzedaży stwierdzając, iż "zapis jest ten sprzeczny z oświadczeniami złożonymi podczas umowy kupna sprzedaży przedmiotowych nieruchomości przez Miasto i Gminę B. S. w [...] i [...] r. według treści aktów notarialnych, zarówno działka nr [...] , jak i działka nr [...] przeznaczone są w planie zagospodarowania Gminy na usługi sportu i rekreacji." Następnie dalej w sposób niezrozumiały dla skarżącego stwierdza, że " powyższa sprzeczność oświadczeń nie może być przyczyną do zmiany decyzji podziałowej". Wskazując ponownie na wadliwość decyzji obu instancji, skarżący wnieśli o ich uchylenie, załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem i interesami stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez zmianę przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości stanowiących własność skarżących. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy B. S. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie narusza przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja z dnia [...] r. oraz decyzja z dnia [...] r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną, natomiast w uzasadnieniu tych aktów wskazano w jakim stanie faktycznym i prawnym organy zatwierdziły podział nieruchomości stanowiących własność skarżących. W. H. i K. S. oraz E. i T. R. z dnia [...] r. dotyczył wydania postanowienia o podziale działki nr [...] i [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] , a w dalszej części postępowania decyzji zatwierdzającej podział. Do wniosku skarżący załączyli wypisy z ewidencji gruntów, koncepcję podziału nieruchomości oraz mapę ewidencyjną. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości mające ulec podziałowi położone są na terenach objętych planem zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. ( Dz.Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 5, poz. 24). Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Zauważyć należy, że powołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej działki [..] oraz [..] w miejscowości [...] nie został zmieniony od daty jego uchwalenia. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że przeznaczenie terenu, na którym usytuowane są działki stanowiące współwłasność skarżących, zarówno w dacie zawarcia umów sprzedaży opisanych w aktach notarialnych zawartych w dniu [...] r. – Repertorium A numer [...] i w dniu [...] r. Repertorium A numer [...] , jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zostało określone w planie miejscowym jako: "[...] - Teren zadrzewiony - spacerowo rekreacyjny ogólnodostępny. Należy dokonać prac porządkowych terenu. Zakaz wycinki drzew". Organ I instancji pozytywnie opiniując w postanowieniu z dnia [...] r. podział działek [...] jednoznacznie stwierdził, że przedłożony przez wnioskodawców projekt podziału jest zgodny z planem miejscowym, projektowane działki mają dostęp do drogi publicznej oraz wskazał przeznaczenie gruntów, na którym położone są działki w planie miejscowym. Skarżący pomimo doręczenia im wskazanego wyżej postanowienia, stanowiącego wstępny etap postępowania podziałowego, nie wnieśli zażalenia, co w istocie stanowiło pozytywną przesłankę do wydania kończącej postępowanie podziałowe decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że powołany wyżej art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kwestii planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się wyłącznie do zgodności z ustaleniami planu miejscowego, co dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Niesporne w tej sprawie jest, że w umowach sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego, dotyczących działek [...] i [...] , odmiennie zostało określone przeznaczenie terenu w planie miejscowym. W umowach teren ten został przeznaczony na: " cele usług, sportu i rekreacji", natomiast z planu wynika, że jest to teren zadrzewiony- spacerowo rekreacyjny ogólnodostępny, na którym należy dokonać prac porządkowych terenu oraz obowiązuje zakaz wycinki drzew. Przeznaczenie terenu na działkach skarżących nie jest dowolne, bowiem zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, której rada akt ten uchwaliła. Chociaż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to akt utracił moc obowiązującą, to dokonywanie zmian w tym planie możliwe jest wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest zatem możliwa zmiana planu, jak to sugerowali skarżący, w trybie decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości. Podnieść również należy, że poza kognicję sądu administracyjnego wykracza ocena umów sprzedaży działek [...] i [...] zawartych pomiędzy Gminą [...] i skarżącymi, w tym w części dotyczącej przeznaczenia przedmiotowych działek w planie miejscowym, zatajenia- jak twierdzą skarżący- przez pełnomocników reprezentujących Gminę rzeczywistego przeznaczenia działek w planie miejscowym oraz innych zarzutów odnoszących się do zawartych umów cywilnoprawnych. Podkreślić jeszcze raz należy, że skoro skarżący domagali się podziału nieruchomości na podstawie art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, to organ rozpoznający wniosek nie miał możliwości prawnych rozpoznania wniosku inaczej, aniżeli w oparciu o zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i nie ma przy tym znaczenia, że treść umów cywilnoprawnych odmiennie niż w planie określała przeznaczenie tych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należało za nieuzasadnione domaganie się przez skarżących stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji w części dotyczącej określenia przez organ przeznaczenia przedmiotowego działek w planie miejscowym jako terenu zadrzewionego, spacerowo-rekreacyjnego, ogólnodostępnego. Jak już wyżej wskazano, nie ma możliwości prawnych dokonywania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie decyzji o odpowiadającej wnioskodawcom treści. Nie jest dopuszczalna zmiana w planie ani to w trybie zwykłym, ani to poprzez tryby nadzwyczajne (stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania administracyjnego). Z tych względów domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd, w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.