II SA/Sz 205/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę [...] ([...]) złotych oraz na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] zespołu pawilonów handlowych na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego warunki zabudowy ustalono w trybie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do wniosku inwestora o możliwość nadbudowy istniejących budynków wzdłuż granicy z działką nr [...] ścianą z otworami okiennymi organ wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy, jeżeli to wynika z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy. Organ, uznając za zasadną prośbę wnioskodawcy, zapisem w pkt II ppkt 1 lit. c decyzji dopuścił usytuowanie budynku na zachodnio-północnej granicy działki nr [...]. Wyjaśnił również, że w przypadku woli sytuowania ściany z otworami wymagane będzie uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych w ww. zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - błędnie dokonaną analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz błędne ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, - naruszenie §12, §13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania budynku w stosunku do istniejących granic oraz przesłonięcie istniejącego budynku, należącego do Wspólnoty, i odcięcie go od obecnego naturalnego oświetlenia, - nieuwzględnienie, że stan techniczny parterowych budynków handlowych nie zezwala na wykorzystanie istniejących ścian i fundamentów do wykonania nadbudowy, rozbudowy i przebudowy w postaci wykonania kondygnacji podziemnej oraz nadbudowania czterech pięter, - nierówne traktowanie wnioskodawców, tj. ustalanie warunków zabudowy według indywidualnych uzgodnień z wnioskodawcą a nie zgodnie z wyliczeniami z analiz urbanistycznych dotyczących ilości miejsc parkingowych, - nieuzasadnioną likwidację istniejącej i wykorzystywanej strefy publicznej w ramach istniejącej zabudowy usługowej oraz zezwolenie na zniszczenie dóbr kultury współczesnej, tj. oryginalnej zabudowy z lat 60- tych, stanowiącej przemyślaną kompozycję przestrzenną wraz z sąsiednimi budynkami mieszkalnymi z tego okresu, - brak wyraźnego określenia powierzchni użytkowej części handlowej i usługowej, - brak wskaźników powierzchni biologicznie czynnej oraz przemilczenie faktu, że przy granicy z przedmiotową nieruchomością rośnie 50-letni kasztanowiec, który stanowi ozdobę dla istniejącej zabudowy, - nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowy teren w latach 90-tych został przekazany [...] w celu dalszego prowadzenia działających obiektów handlowych, a nie mieszkalnych i działalności deweloperskiej. Działka ta nie została nabyta od Gminy Miasto w drodze przetargu tylko przekazano ją w ramach prowadzonych "prywatyzacji". Wprowadzanie więc zabudowy mieszkalnej na tym terenie to naruszenie zasad uczciwej konkurencji. Odwołania od decyzji z dnia [...] wniosły również Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], podniosła, iż planowana zabudowa 18-metrowym budynkiem, zlokalizowana jest od strony płd.-wsch. w stosunku do ich budynku, co ograniczy naturalne oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych dla części mieszkań posiadających okna wyłącznie od strony płn. i wsch. Obydwie Wspólnoty wskazały, iż planowana zabudowa wpłynie na zmianę ciągów komunikacyjnych, a więc ograniczy przestrzeń publiczną, zmieni otoczenie, wprowadzi zmiany w wykorzystywaniu istniejących miejsc parkingowych oraz zmieni otaczającą zieleń wysoką i niską. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu powyższych odwołań utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będących podstawą wydania decyzji i stwierdziło, że wniosek inwestora spełnia wymogi przepisów art. 52 w zw. z art.64 ust. 1 wskazanej ustawy. Organ odwoławczy opisał szczegółowo spełnienie wymogów inwestycji co do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokości elewacji frontowej, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, w tym geometrii dachu i linii zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołań wszystkich trzech Wspólnot Mieszkaniowych Kolegium wskazało, iż większość wniesionych zarzutów na etapie ustalania warunków zabudowy jest przedwczesna i mogą być one podnoszone dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, właściwy organ będzie badał czy sporządzona dokumentacja projektowa spełnia wymogi odległościowe, jak również kwestię zacienienia istniejących w sąsiedztwie budynków, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w skardze powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji a nadto zarzuciła naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez lekceważący stosunek organu do przepisów obowiązującego prawa, twierdzeń stron i przeprowadzonych dowodów, - art. 61 § 4 K.p.a. przez nie zapewnienie udziału wszystkim stronom w przeprowadzonym postępowaniu, gdyż pominięto inne sąsiednie Wspólnoty Mieszkaniowe. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w skardze zarzuciła naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. przez nie zapewnienie udziału wszystkim stronom w przeprowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] sygn. akt II SA/Sz 205/14 ze sprawą ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] sygn. akt II SA/Sz 206/14 w celu łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzenie jej pod jedną sygn. akt II SA/Sz 205/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć częściowo z przyczyn innych, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako rozbudowa, nadbudowa i przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] zespołu pawilonów handlowych na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. Organy obu instancji ustaliły, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) powoływanej dalej jako "ustawa", i orzekły o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej określanej również jako ustawa), przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54 i art. 56 ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 52 ust. 1 i 2 ustawy określa wymogi prawidłowo złożonego wniosku o ustalenie decyzji dotyczącej warunków zabudowy, który warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez organ administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać: - określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; - charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się wniosek inwestora z dnia 14 lutego 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy do którego załączono: kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, umowy zawarte między właściwymi jednostkami organizacyjnymi a inwestorem oraz upoważnienie udzielone osobie działającej w imieniu inwestora. W ocenie Sądu wskazana dokumentacja nie spełnia wymogów przytoczonego wyżej przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, zgodnie z którym określenie przez inwestora planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu powinno być przedstawione nie tylko w formie opisowej ale też w formie graficznej. Wniosek inwestora powinien zatem zawierać projekt urbanistyczny uzupełniony stosownym opisem. Ma on szczególne znaczenie dla określenia dopuszczalności projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów prawa, w tym zasady dobrego sąsiedztwa (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomski, wyd. Beck. Warszawa 2013 r. str. 419). Należy mieć na uwadze, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Przedstawienie projektu urbanistycznego w formie graficznej umożliwi wizualną konfrontację planowanej inwestycji z zastaną zabudową i ocenę czy nie narusza ona zasady dobrego sąsiedztwa. Wniosek inwestora nie zawiera wskazanego załącznika graficznego, w związku z tym stwierdzić należy, że nie odpowiadał on wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust.2 ustawy. Nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w zakreślonym przez organ terminie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 64 K.p.a.). W ocenie Sądu jest to istotne uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w oparciu o niekompletny wniosek organy nietrafnie przyjęły, że inwestor spełnił łącznie wszystkie warunki do wydania przedmiotowej decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, tym samym naruszając ten przepis. Omówione uchybienie przepisom prawa materialnego przełożyło się również na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy. Brak załącznika graficznego uniemożliwia też ocenę prawidłowości kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku jako rozbudowa, nadbudowa i przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] zespołu pawilonów handlowych na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. Organ odwoławczy nie odniósł się zresztą do kwestionujących powyższy opis zamierzenia inwestycyjnego zarzutów odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...]. Wprawdzie kwestia ta również podlega ocenie przez organ architektoniczno budowlany, badający zgodność projektu budowlanego i wniosku o pozwolenie na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, jednakże możliwość wnioskowanej przez inwestora rozbudowy, nadbudowy i przebudowy parterowych pawilonów handlowych, których efektem ma być powstanie kilkupiętrowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego powinna być również dokonana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, którego obowiązkiem jest zbadanie i ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego słuszny interes obywateli jak i interes społeczny (art. 7 K.p.a.). W szczególności organ winien zbadać i ocenić czy wskazane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane w drodze rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych i zmiany sposobu ich użytkowania. Brak ustaleń i oceny w tym zakresie wskazuje na naruszenie art. 7 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z akt sprawy wynika, iż nie ustalono właściwie kręgu stron postępowania. Organy administracji nie zapewniły bowiem czynnego udziału jednej ze stron skarżących, a mianowicie Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...], reprezentującej właścicieli budynków zlokalizowanych w strefie oddziaływania inwestycji, której nie doręczono decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 10 K.p.a. obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji okaże się, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługiwał przymiot strony, rzeczą organu II instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naruszenie przez organ administracji obowiązków wypływających z art. 10 K.p.a. jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku z dnia 14 lutego 2013 r. o brakujący załącznik graficzny, tj. projekt urbanistyczny planowanej inwestycji i ocenić czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna przez pryzmat zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowo ustalić krąg stron postępowania i zapewnić im czynny w nim udział w sprawie. Ze względu na dostrzeżone uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd nie mógł odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a", lit. "b" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 P.p.s.a.,zaś o kosztach postępowania (pkt III) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.