II SA/Sz 208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 3 stycznia 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej daty mianowania sierż. K. K. na stanowisko: referenta Referatu Przewodników Psów Służbowych i Konnego Wydziału Prewencji KMP i ustalił nową datę mianowania na to stanowisko na dzień 13 listopada 2013 r., w pozostałej części utrzymując w mocy ww. rozkaz. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki podał, że Komendant Miejski Policji szczegółowo uzasadnił celowość oraz zasadność mianowania policjantki na stanowisko referenta. Wydany rozkaz personalny spełnia wymagania wynikające z treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Miejski Policji, jako organ odpowiedzialny za zwalczanie i zapobieganie przestępczości oraz utrzymanie porządku publicznego na podległym terenie, a także zobowiązany do prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji i prowadzenia polityki kadrowej, mając na uwadze tożsamy z interesem społecznym interes służby, podjął decyzję o awansowaniu wymienionej na wyższe stanowisko referenta Referatu Przewodników Psów Służbowych i Konnym Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji Dalej Komendant Wojewódzki wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji ma charakter administracyjnoprawny. Dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość, której charakter i zakres sprawia, że w stosunkach tych nie występuje równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określone stanowisko służbowe. Decyzje w sprawach mianowania i zwolnienia ze stanowiska służbowego w Policji są decyzjami uznaniowymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2006 r., sygn.. akt IV SA/Po 581/04), co oznacza, że przełożonemu przysługuje prawo wyboru stosownych rozwiązań w zakresie kształtowania polityki kadrowej i nie ciąży na nim obowiązek realizacji wniosku policjanta wychodzącego z inicjatywą awansu zawodowego, z pominięciem kolejnych szczebli awansowych (w tym przypadku z pominięciem referenta). Mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko. Nie dają one jednak podstaw do występowania z roszczeniem o mianowanie na wyższe stanowisko, gdyż ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia kryteriów do mianowania podwładnego na kolejne stanowisko służbowe. Określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające, a nie przesłanki powstania po stronie policjanta roszczenia o mianowanie na wyższe stanowisko (por wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt II SA 1575/99, opubl LEX). Organ odwoławczy podkreślił, że mianowanie skarżącej na stanowisko referenta jest jej awansem, który wskazuje na to, iż w ocenie przełożonych policjantka należycie i z pełnym zaangażowaniem wykonuje swoje obowiązki. Zaskarżona decyzja nie zamyka dalszej drogi awansowej skarżącej. W zależności od stopnia wywiązywania się z przydzielonych zadań może ona być w przyszłości mianowana na stanowisko przewodnika psa służbowego. Komendant wyjaśnił również, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie doręczono policjantce w dniu 13 listopada 2013 r., należało na nowo określić termin mianowania wymienionej ustalając jego początek na dzień 13 listopada 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 110 K.p.a. decyzja wywołuje określone skutki prawne dopiero od daty doręczenia lub ogłoszenia stronie. K. K. zaskarżyła powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, w szczególności: 1. Art. 15 K.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie ograniczenie się do zweryfikowania poprawności wydanej decyzji przez organ I instancji oraz poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr Komendanta Wojewódzkiego do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu; 2. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zebranie przez organy I i II instancji materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, niedołączenie do akt sprawy karty opisu stanowiska pracy sierż. K. K. znajdującej się w aktach osobowych skarżącej i pominięcie tego dowodu w kontekście oceny zasadności mianowania skarżącej na stanowisko referenta, a nie na stanowisko przewodnika psa służbowego; 3. art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji, pomimo błędnego zaszeregowania sierż. K. K. do trzeciej grupy uposażenia zasadniczego i mianowanie jej na stanowisko referenta Referatu Przewodników Psów Służbowych i Konnego Wydziału Prewencji KMP podczas, gdy ze stanu faktycznego sprawy, akt osobowych skarżącej oraz zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia wynika, iż skarżąca spełnia wymogi formalne do mianowania na stanowisko przewodnika psa służbowego, faktycznie wykonuje obowiązki przewodnika psa służbowego i jest przewodnikiem psa służbowego w rozumieniu przytoczonego zarządzenia i w związku z tym powinna zostać zaszeregowana do czwartej grupy uposażenia zasadniczego odpowiadającej zakresowi pełnionych przez nią obowiązków, które zostały przewidziane dla przewodnika psa służbowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w zakresie mianowania sierż. K. K. na stanowisko referenta Referatu Przewodników Psów Służbowych i Konnego Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji i zaszeregowania w trzeciej grupie uposażenia zasadniczego. Nadto wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Komendanta Wojewódzkiego Policji o akta osobowe sierż. K. K. i przeprowadzenie dowodu z wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach osobowych sierż. K. K. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji naruszył przepisy prawa materialnego ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) dalej zwaną "ustawą". Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z jego treści wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Powyższe oznacza również, że decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu mają charakter decyzji uznaniowych. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia bowiem wówczas, gdy przepis prawa nie określa jednoznacznie skutku prawnego, a wybór pozostawia organowi administracji publicznej. Decyzja o awansowaniu skarżącej została podjęta na wniosek personalny przełożonego o mianowanie na stanowisko referenta Referatu Przewodników Psów Służbowych i Konnego Wydziału Prewencji KMP. Uzasadniając wniosek przełożony podał między innymi, że skarżąca dobrze realizuje nałożone na nią zadania służbowe. W tym miejscu zasadnym jest też wyjaśnienie, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 25 ustawy winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów jest się podporządkować. Istotą tej służby jest więc dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę awansowania funkcjonariusza. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że zaskarżony rozkaz personalny wydany został zgodnie z wnioskiem personalnym złożonym przez przełożonego skarżącej. Nadto, zdaniem Sądu, zaskarżony rozkaz personalny, jak również rozkaz personalny go poprzedzający, nie noszą cech dowolności, a stanowisko organów związane z awansowaniem skarżącej zostało wystarczająco uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących uchybienia przepisom postępowania, należy podkreślić, że takie uchybienia mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle poważne, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można zarzucić Komendantowi Wojewódzkiemu naruszenia przepisu art. 15 oraz art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ II instancji nie ma obowiązku przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, jeżeli postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego dającego podstawę do podjęcia decyzji. W takiej sytuacji organ odwoławczy może oprzeć się na ustaleniach organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Komendant Miejski dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania decyzji, tj. wnioskiem personalnym o mianowanie oraz aktami osobowymi skarżącej zawierającymi kartę opisu stanowiska pracy skarżącej. Te same dokumenty zostały przesłane Komendantowi Wojewódzkiemu wraz z odwołaniem. A zatem organy obu instancji dysponowały materiałem dowodowym wyczerpująco wyjaśniającym sprawę. Nie można też zarzucić Komendantowi Wojewódzkiemu naruszenia przepisu art. 138 K.p.a. w sytuacji, gdy orzeka o utrzymaniu w mocy prawidłowego orzeczenia. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z jej akt osobowych z uwagi na treść art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Akta osobowe skarżącej stanowiły podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, a zatem jako część akt sprawy stanowią, na mocy ww. przepisu, postawę orzekania przez Sąd, bez potrzeby wydawania odrębnego postanowienia w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ww. ustawy, należało orzec jak w sentencji.