II SA/Sz 21/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi T. D. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Policji w [...] zwolnił [...] T. Dz. ze służby w policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - z uwagi na oczywistość popełnienia przez policjanta w dniu [...] r. [...] z art.[...] , uniemożliwiającego pozostawienie go w służbie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło fakt popełnienia przez T. Dz. czynu [...] , polegającego na tym, że w dniu [...] r. około [...[ kierował samochodem [...] w stanie nietrzeźwości. W odwołaniu do Komendanta Policji w [...] od tego rozkazu T. Dz. zarzucił organowi I instancji brak obiektywizmu w prowadzonym postępowaniu, a ponadto uznanie go winnym popełnienia zarzuconego czynu przed wydaniem skazującego wyroku przez sąd karny. Podnosząc takie zarzuty T. Dz. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie go do służby. Po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Komendant [...] Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony przez Komendanta [...] Policji w [...] materiał dowodowy uzasadnia zwolnienie policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, zgodnie z którym: "stosunek służbowy może zostać rozwiązany w razie popełnienia przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeśli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie". Organ odwoławczy uznał, że w świetle zgromadzonych przez organ I instancji dowodów wydaje się bezsporne, iż T. Dz. dopuścił się zarzucanego mu czynu, natomiast podniesiony przez niego zarzut rozstrzygania o winie przed prawomocnym orzeczeniem sądu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie karne toczy się niezależnie od prowadzonego równolegle postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Organ administracji nie jest też w takich sytuacjach (w razie oczywistości popełnienia przestępstwa) zobligowany do oczekiwania na wyrok sądu i może podejmować wszelkie czynności w postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Ponadto organ II instancji wskazał, że Komendant Policji w [...] jako przełożony właściwy w sprawach osobowych, miał w tych okolicznościach prawo podejmować wszelkie działania w celu stwierdzenia, czy zarzucane policjantowi przestępstwo wyczerpuje przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym układają się w logiczną całość, pomimo stwierdzenia T. Dz. w odwołaniu, że w postępowaniu oparto się jedynie na zeznaniach [...] J. W. i nie wskazano dowodów, które podważałyby relacje świadków, w tym K. M. Fakt nietrzeźwości T. Dz. potwierdził specjalista [...] na podstawie badań [...] pobranej [...] w dniu [...]r. od wymienionego policjanta, stwierdzając w opinii, że [...] poziom [...] we krwi T. Dz. mógł się zawierać w granicach od [...] co odpowiada spożyciu około [...] - zatem w chwili kontroli drogowej znajdował się w on stanie [...]. Odnosząc się do drugiej z obligatoryjnych przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, tj. braku możliwości pozostawienia policjanta w służbie organ odwoławczy stwierdził, że charakter popełnionego przez T. Dz. czynu w pełni uzasadnia natychmiastowe rozwiązanie stosunku służbowego, bowiem status funkcjonariusza Policji w demokratycznym państwie prawnym w nierozerwalny sposób łączy się z koniecznością pilnego przestrzegania standardów praworządności i etyki zawodowej. Sam fakt popełnienia przez policjanta przestępstwa stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom wynikającym z roty złożonego ślubowania. Jest to zarazem czyn godzący w prestiż i dobre imię instytucji, która ze względu na specyfikę realizowanych zadań publicznych powinna cieszyć się szacunkiem i zaufaniem społecznym. Ponadto T. Dz. nie może dalej pełnić służby, ponieważ w myśl art. 25 ust. 1 ustawy o Policji utracił nieposzlakowaną opinię - czyli jeden z przymiotów, którymi winny być obdarzone osoby wykonujące zawód policjanta W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Dz. wniósł o "pozbawienie mocy prawnej" decyzji organów obu instancji oraz o zawieszenie postępowania "do czasu rozpatrzenia sprawy przez właściwy ku temu organ orzekający, tj. Prokuratura bądź Sąd", na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając skargę T. Dz. podniósł, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy w sposób "subiektywny", poprzez wybiórcze traktowanie materiału dowodowego, które - nie czekając na zakończenie postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora - stwierdziły "oczywistość" popełnienia przez niego przestępstwa. Takie stanowisko organów obu instancji, zdaniem skarżącego, narusza przepis art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego, zgodnie z którym "oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem". Skarżący uważa, że organy oparły swoje ustalenia jedynie na zeznaniach świadka J. W., które zdaniem skarżącego zawierają istotne nieścisłości, natomiast całkowicie pominięto zeznania świadków potwierdzających wersję zdarzenia podawaną przez skarżącego. Do pisma z dnia [...] r., adresowanego do Sądu za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący dołączył kopię postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...]r. o [...] przeciwko T. Dz., podejrzanemu o czyn opisany w decyzjach obu organów – na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 kpk, "wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu". Odpowiadając na skargę Komendant Policji w [...] wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia wznowionego w dniu [...] r. postępowania [...] w sprawie, a z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] r. T. Dz. wniósł o oddalenie wniosku organu o zawieszenie postępowania. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik organu przedłożył kopię rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...]r. wydanego po wznowieniu postępowania [...], którym (pkt 1) uchylono zaskarżoną decyzję [...] oraz (pkt 2) na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji [...]. Do pisma procesowego z dnia [...]r. skarżący dołączył kopię odwołania od tej decyzji organu II instancji do Komendanta [...] Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, chociaż z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Ponadto w myśl art. 77 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy policji, którego przedmiotem jest zwolnienie ze służby policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, tj. w sytuacji popełnienia przez policjanta przestępstwa uniemożliwiającego pozostawienie go w służbie, gdy fakt popełnienia takiego przestępstwa jest "oczywisty", szczególnej doniosłości nabiera potrzeba wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, bowiem decyzja taka – odwołująca się do faktu popełnienia przestępstwa przez policjanta – podejmowana jest bez prawomocnego ustalenia winy policjanta wyrokiem sądu. Należy przy tym mieć na względzie i to, że przepisy prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji nakazują właściwemu organowi zwolnienie policjanta ze służby właśnie w razie "skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego", natomiast w myśl art. 41 ust. 2 pkt 2 policjanta można zwolnić ze służby w przypadku "skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4". Omawiany przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 omawianej ustawy pozwala więc organowi policji na zwolnienie policjanta ze służby bez oczekiwania na prawomocne skazanie policjanta wyrokiem sądu karnego, a więc w takiej sytuacji organ "zastępuje" (wyprzedza) sąd w ocenie, czy nastąpiło popełnienie przestępstwa. Wymieniona w tym przepisie "oczywistość" popełnienia przestępstwa nie powinna zatem budzić wątpliwości i musi być oparta na wszechstronnie zebranym i należycie rozpatrzonym materiale dowodowym. W sprawie niniejszej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji samodzielnie przeprowadził postępowanie dowodowe w bardzo wąskim zakresie, korzystając – w sposób dozwolony – z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu przygotowawczym przez prokuratora. Organ nie przesłuchiwał więc skarżącego T. Dz., poprzestając na dołączeniu do akt sprawy postanowienia prokuratora o przedstawieniu T. Dz. zarzutu popełnienia czynu [...] [...] - pojazdu [...] oraz protokołu przesłuchania T. Dz. przez prokuratora w charakterze [...]r. Była to w istocie ostatnia czynność dowodowa organu I instancji, bowiem w dniu następnym [...] zapoznano T. Dz. z materiałami postępowania, po czym w dniu [...]r. wydana została decyzja [...] T. Dz. ze służby w policji, po uznaniu przez organ oczywistości popełnienia przestępstwa przez skarżącego policjanta, uniemożliwiającego pozostawienie go w służbie. Nie wykonując żadnych dodatkowych czynności dowodowych organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji w szczególności nie zapoznał się z [...] prowadzonego przez [...] nie ustalał zatem jaki materiał dowodowy został zebrany w tym postępowaniu. Wprawdzie należy podzielić pogląd organu odwoławczego o odrębności postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji od postępowania karnego dotyczącego popełnienia przestępstwa, wobec czego należy też uznać, że organ nie jest związany postanowieniem prokuratora o odmowie wszczęcia dochodzenia [...] albo o umorzeniu takiego postępowania przygotowawczego. Jednocześnie nie można jednak nie dostrzegać istotnego związku pomiędzy tymi postępowaniami, skoro ich przyczyną jest ten sam czyn policjanta, uznawany za przestępstwo. W tym znaczeniu uznać też należy, że ocena tego czynu dokonywana przez organ musi "sięgać dalej", gdyż musi stwierdzać "oczywistość" popełnienia przestępstwa, podczas gdy postanowienia prokuratora o wszczęciu postępowania przygotowawczego lub przedstawieniu zarzutów są decyzjami "wstępnymi", weryfikowanymi następnie przez tegoż prokuratora poprzez umorzenie postępowania albo wniesienie aktu oskarżenia. Nie czekając w sprawie niniejszej na takie decyzje prokuratora [...], organy obu instancji narażały się na ryzyko odmiennej oceny przez prokuratora czynu zarzucanego policjantowi i okoliczności zdarzenia. Tak właśnie się stało, bowiem prokurator postanowieniem z dnia [...] r. [...] śledztwo przeciwko T. Dz. "wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia (zarzucanego) czynu". Wprawdzie organy obu instancji miały na uwadze fakt przedstawienia T. Dz. zarzutu popełnienia przestępstwa, a więc wydając decyzje o zwolnieniu policjanta ze służby mogły przyjmować, że "dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba" (art. 313 § 1 kpk), to jednak mimo doniosłości takiej czynności dla biegu postępowania karnego (od tej chwili postępowanie toczy się przeciwko określonej osobie, a nie "w sprawie"), nadal istniało (przynajmniej teoretycznie) ryzyko umorzenia śledztwa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd podziela pogląd organu odwoławczego o niezależności (odrębności) postępowania administracyjnego i karnego oraz o niezwiązaniu organu decyzjami (postanowieniami) prokuratora. Mając jednak świadomość, iż prokurator w niespełna [...] po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu odwoławczego umorzył śledztwo przeciwko T. Dz. wobec braku dostatecznych dowodów popełnienia przez niego zarzucanego mu przestępstwa, a zatem mając do czynienia z dwiema sprzecznymi ocenami czynu skarżącego wyrażonymi w zaskarżonej decyzji i wymienionym postanowieniu prokuratora ("oczywistość" i "brak dostatecznych dowodów" popełnienia przestępstwa) Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, przed wyczerpującym wyjaśnieniem sprawy. Zasadnicze znaczenie dla takiego stwierdzenia ma fakt, iż ocena dokonana przez prokuratora oparta została na szerszym materiale dowodowym, którego nie znał organ odwoławczy – co jednoznacznie potwierdził ten organ w uzasadnieniu wydanego w dniu [...]r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec takiego stwierdzenia Sąd nie mógł więc dokonywać oceny zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a w szczególności Sąd nie mógł dokonać oceny "oczywistości" popełnienia przez skarżącego opisanego w zaskarżonej decyzji przestępstwa. Taka ocena może być dokonana dopiero po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, a więc także po dołączeniu do akt sprawy materiału dowodowego zebranego w śledztwie i odniesieniu się do takich dowodów przez organy administracji (policji). Zdaniem Sądu uzasadnione jest także przesłuchanie w postępowaniu administracyjnym świadka J. W., w warunkach określonych w art. 79 k.p.a., w celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego nieścisłości w zeznaniach tego świadka. Sąd zwraca też uwagę, iż w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł uwzględnić ustaleń (nie przedłożonych Sądowi) dokonanych przez organ odwoławczy we wznowionym w dniu [...]r., a więc już po wniesieniu skargi do sądu, postępowaniu administracyjnym, ponieważ Sąd badał legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji (wydanej w dniu [...] r.). Ponadto - niezależnie od podnoszonej w literaturze prawniczej niedopuszczalności prowadzenia postępowania wznowieniowego po wniesieniu skargi do sądu (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd. Prawnicze "LexisNexis" Warszawa 2005 – komentarz do art. 56 p.p.s.a., teza 19), aprobowanej przez skład orzekający w niniejszej sprawie - należy stwierdzić, że wydana przez organ odwoławczy po wznowieniu postępowania administracyjnego decyzja z dnia [...] r. nie jest prawomocna, a legalność ostatecznej decyzji wydanej w takim postępowaniu może być badana w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym – w razie wniesienia skargi. Z tych też powodów Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu odwoławczego złożonego na rozprawie o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji wymienioną decyzją tegoż organu z dnia [...] r. Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w pkt I sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.