II SA/Sz 21/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] r. M. R. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z prośbą o zmianę decyzji Nr [...], znak: [...], przez przedłużenie terminu wymiany pokrycia dachowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w wyniku rozpoznania wniosku M. R., odmówił zmiany, w zakresie terminu wykonania, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robot budowlanych polegających na usunięciu nieodpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego – stodoły wraz z oborą, położonego na działce nr [...] w D. przy ul [...]. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał treść przepisu art. 155 K.p.a. i podał, że współwłaścicielki zabudowanej działki nr [...] w D. nie wyraziły zgody na zamianę decyzji. A zatem pomimo, iż przedłożona ocena stanu technicznego dopuszcza bieżącą konserwację pokrycia dachowego i umożliwia jego wymianę w terminie późniejszym od nakazanego w decyzji, organ nie ma możliwości zmiany terminu wykonania obowiązku wskazanego w decyzji. W odwołaniu od ww. decyzji M. R. wnosił o zmianę odmownej decyzji. Skarżący wskazał, że wykonał prawie wszelkie roboty budowlane nakazane decyzją, poza wymianą dachówek na budynku gospodarczym. W chwili obecnej budynek jest w takim stanie, że nadaje się do użytkowania, co potwierdziła osoba posiadająca uprawnienia budowlane. Nie uchyla się od wykonania pozostałych robot tylko prosi o przesunięcie terminu w celu zgromadzenia niezbędnych środków finansowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg sprawy z którego wynika, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał M. R. wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu nieodpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego - stodoły wraz z oborą, położonego na działce nr [...] w D. przy ul [...], w części przez niego użytkowanej poprzez: 1. usunięcie luźnych i popękanych dachówek, 2. zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, oraz 3. uzupełnienie ubytków w ścianie zewnętrznej w sąsiedztwie bramy wjazdowej do budynku, 4. przemurowanie fragmentu ściany wypełniającej szkielet konstrukcji powyżej rygla ściany, 5. wzmocnienie uszkodzonych elementów więźby dachowej, w terminie do dnia [...] r., 6. wymiana pokrycia dachowego wraz z wymianą łat, w terminie do dnia [...] r. Dalej organ odwoławczy podał, że opisana powyżej decyzja organu I instancji była przedmiotem postępowania odwoławczego i jest ostateczna. Organ I instancji, po wpłynięciu wniosku M. R., zwrócił się z zapytaniem do: B. L., T. P., I. W. oraz G. O, współwłaścicielek działki nr [...], czy wyrażają zgodę na zmianę terminu nałożonego obowiązku. Do organu powiatowego nie wpłynęło żadne stanowisko wezwanych stron w tej sprawie. Pomimo podjętych działań organ I instancji nie otrzymał zgody od wszystkich podmiotów będących stronami w prowadzonym postępowaniu. Brak zgody wszystkich podmiotów spowodował, że organ I instancji musiał odmówić zmiany swojej decyzji, bo nie został spełniony wstępny, ale jednocześnie konieczny warunek do wydania innej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. M. R. wniósł o zmianę skarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Skarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: 1) Nie zastosowaniu przepisów art. 7 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego w związku z art. 77 § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego przez nieuprawnione przyjęcie domniemania faktycznego polegającego na przyjęciu, że nie zajęcie przez inne strony postępowania administracyjnego stanowiska w sprawie jest tożsame z brakiem zgody na przesunięcie terminu wykonania remontu poszycia dachowego, co stanowi pozaustawowe i samowolne rozszerzenie stanowiącego podstawę wydanej decyzji przepisu, podczas gdy z przywołanych wyżej przepisów wynika nałożony na organ obowiązek zgromadzenia w sposób staranny i pełny materiału dowodowego w sprawie i podjęcia w celu wyjaśnienia go wszelkich dostępnych środków; 2) Naruszenie art. 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w związku z art. 9 Kodeksu Postępowania Administracyjnego przez pominięcie okoliczności, która powinna być brana z urzędu, a mianowicie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji bez wskazania wnioskodawcy pełnej podstawy prawnej, która winna być w decyzji podana; 3) Błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego i zastosowanie przepisu art. 155 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, podczas gdy w istocie zastosowanie powinien mieć przepis art. 154 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego; 2. Oparcie decyzji o błędne ustalenia faktyczne i pominięcie, że: 1) skarżący od dnia [...] roku nie jest już właścicielem, zarządcą ani użytkownikiem nieruchomości położonych w miejscowości D., do naprawienia których został zobligowany decyzją o zmianę której wnosił, podczas gdy wynikający z przepisów prawa budowlanego obowiązek utrzymywania nieruchomości w należytym stanie technicznym dotyczy wyłącznie właścicieli, zarządców lub użytkowników nieruchomości; 2) pominięcie okoliczności, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś ekspertyz stanu technicznego budynków gospodarczych wynika jednoznacznie, że większość prac została już wykonana, a zakres wykonanych prac pozwala na przyjęcie, że prolongata terminu wykonania ww. prac nie rodzi żadnych zagrożeń; 3) pominięcie istotnej z punktu widzenia zasad współżycia społecznego okoliczności a mianowicie kłopotów zdrowotnych z jakimi boryka się skarżący, a co z tym związane - znacznych wydatków jakie zmuszony jest ponieść na leczenie; a tym samym: 3. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na naruszeniu przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności zaś art. 61 i 70 ust. 1 przywołanej ustawy przez pominięcie, że za stan techniczny budynków odpowiadają jego właściciele, użytkownicy lub zarządcy obiektów budowlanych - podczas gdy skarżący nie może zostać zaliczony do żadnej z ww. kategorii. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie znajdują podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka uchylenia decyzji obu instancji, bowiem organy przeprowadziły postępowanie i wydały decyzje z uchybieniem skutkującym nieważność postępowania – art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że nieważna jest decyzja, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało i prowadzone z wniosku M. R, który nie mógł już występować w sprawie jako strona, bowiem aktem notarialnym z dnia [...] r., repertorium "A" numer: [...], darował cały swój udział wynoszący [...] części w prawie współwłasności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej działkę nr [...], swoim synom D. i Ł. w udziałach po [...] części. Z tym dniem wszelkie prawa i obowiązki związane z udziałem w działce nr [...] przeszły na nowych właścicieli i to oni powinni złożyć wniosek o zmianę decyzji dotyczącej rzeczonego udziału w nieruchomości. Wprawie organy wprowadzone zostały w błąd, gdyż skarżący, mimo że darował swój udział osobiście złożył wniosek o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...], znak: [...]. Jednak nie zmienia to faktu, że w dacie rozpatrywania sprawy przez organ M. R. nie był już właścicielem części nieruchomości, której dotyczyła decyzja mająca być zmieniona. Zaistnienie przesłanki nieważnościowej ma charakter obiektywny i nie zależy od tego czy organy były świadome jej zaistnienia, czy też nie. Sąd uznał za zasadne zwrócić też uwagę, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, które wymagają prowadzenia postępowania nie tylko z zachowaniem praworządności i dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego ale również w taki sposób, aby zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 7, art. 77, art. 8 art. 9 i art. 10 K.p.a.) Prawidłowo organy uznały, że podstawą prawna zaskarżonej decyzji powinien stanowić przepis art. 155 K.p.a., a nie jak wskazuje skarżący art. 154 K.p.a. Decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki traktowana jest tak samo jak decyzja na mocy której strona nabyła prawo. Zgodnie z przepis art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W związku z powyższym organ administracyjny może wydać na podstawie art. 155 K.p.a. decyzję w przypadku zaistnienia określonych przesłanek, jeżeli: - sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, - na podstawie tej ostatecznej decyzji strona nabyła określone prawo, - posiada zgodę strony (stron) na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie, - przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kwestią wymagająca wyjaśnienie jest sposób uzyskania stanowiska stron co do zgody lub jej braku na zmianę decyzji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się już pogląd, że zgoda na zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. powinny udzielić wszystkie strony wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone właściwemu organowi. Zdaniem Sądu takie same kryteria należy stosować przy ocenie braku zgody na zmianę decyzji. Inaczej mówiąc nie dopuszczalne jest domniemywanie przez organy, że strony takiej zgody nie wyraziły. W przedmiotowej sprawie organ I instancji skierował wprawdzie do współwłaścicielek działki nr [...] pismo z zapytaniem czy wyrażają zgodę na zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Jednak w piśmie tym nie zawarto zadanego kategorycznego nakazu, czy rygory, które wymogłyby na współwłaścicielkach udzielenie odpowiedzi organowi lub w przypadku braku zajęcie jednoznacznego stanowiska wywołały skutek określony rygorem. W rezultacie w sprawie doszło do sytuacji, w której pomimo braku wyraźnego stanowiska współwłaścicielek działki nr [...], organy uznały, że nie wyraziły one zgody na zmianę decyzji. Takie działanie organów uznać należało za niezgodne ze wskazanymi powyżej zasadami postępowania administracyjnego oraz naruszające, przez wydanie decyzji bez uzyskania jednoznacznego stanowiska wszystkich stron, przepis art. 155 K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152, a w przedmiocie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.