II SA/Sz 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. i B. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. B. i B. B. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] , powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu na działkach nr [...] , obręb D.. Z. i B. B. - inwestorzy i współwłaściciele działki nr [...] oraz właściciele działki nr [...] złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej brak rozstrzygnięcia odnośnie ganku wybudowanego w [...] r., kiedy strony nie były właścicielami nieruchomości, niewłaściwą ocenę wiaty jako obiektu budowlanego, którego budowa wymaga pozwolenia i obrazę przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Z uzasadnienia odwołania wynika, że w [...] r., gdy Z. i B. B. wprowadzili się do budynku w [...] , ganek już istniał, a w późniejszym okresie był jedynie remontowany, co wskazuje, że postępowanie w zakresie nielegalnego wybudowania ganku powinno zostać umorzone, ponieważ nie stwierdzono samowoli budowlanej ani braku zgody ówczesnych właścicieli. Odnośnie do budowli przylegającej do ganku, stanowiącej – jak to określił B. B. w piśmie z dnia B.r. -ogród zimowy, wskazano, że budowa takiego obiektu nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia, a więc powstał on legalnie. Odnośnie do braku zgody R. i C. F. - współwłaścicieli działki nr [...] oraz właścicieli działki nr[...] , stwierdzono, że strony udzieliły sobie wzajemnie zgody na wykonywanie różnych prac na terenie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że na skutek zawiadomienia C. F., organ I instancji przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę na działce nr [...] w [...] , w trakcie której stwierdził, że: "zabudowa przedmiotowego budynku od jego płd.-zach. strony nie jest zgodna z przedstawioną na wyrysie z mapy ewid. gruntów. [...] Część oznaczona jako II składa się z trzech ścianek murowanych i docieplonych od zewnątrz o łącznej grubości [...] cm, dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego. Część tę przykryto także dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytej deskami i papą. Ponadto w części tej wykonano 1 otwór drzwiowy (aktualnie stanowiący wejście do budynku) oraz otwór okienny. [...] W części II wykonano fragment inst. co. z 1 grzejnikiem zamocowanym na ścianie usyt. od strony północnej tej części, a ponadto instalację elektryczną (oświetleniową i 2 gniazda wtykowe). Zgodnie z oświadczeniem Państwa Z. i B. B., ww. część II istniała już w 1982 r., w którym rozpoczęli zamieszkiwanie w tym budynku. [...] Przed około [...] laty wykonano docieplenie tej części budynku styropianem, a ponadto zdemontowano jednoskrzydłowe okno, (powiększono otwór w ścianie zewnętrznej i zamontowano okno dwuskrzydłowe. [...] Roboty budowlane wykonał osobiście Pan B. B. bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Przed przystąpieniem do tych robót nie dokonano ich zgłoszenia ani też nie występowano z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W dniu kontroli roboty budowlane na obu częściach były zakończone". Pismem z dnia [...] r. PINB w P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości, położonej w m. D. , na działkach nr [...] , bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu [...] r. C. F. zeznał w siedzibie PINB w P., że do około [...] r. zabudowa przedstawiona na załączniku do wezwania z dnia [...] r. (kolor czerwony) nie istniała. Do tego czasu wejście do lokalu sąsiada następowało poprzez murowany ganek o pow. około 5m2 (kolor zielony). Wejście do ganku oraz do mieszkania następowało miejscach przedstawionych strzałkami, a ponadto w ganku od strony zachodniej było okno. W 2006 r. dokonano rozbiórki ww. ganku oraz rozpoczęto część nr 1 rozbudowy przedmiotowego budynku. Roboty budowlane w tej części rozbudowy prowadził zatrudniony przez B. B. murarz i zakończono je po około roku. Następnie prowadzono wewnątrz roboty wykończeniowe i instalacyjne przez około 2 lata. C. F. podkreślił, że powyższe roboty budowlane wykonane zostały bez jego zgody, a także bez pozwolenia bądź zgłoszenia do Starosty P. oraz stwierdził, że nie wyraża zgody na istnienie części nr I i II zabudowy na działkach stanowiących jego własność i współwłasność. Dodatkowo w dniu [...] r. C. F. przedłożył do organu powiatowego zdjęcia obrazujące stan przedmiotowej części budynku w [...] r. - przed rozbudową - oraz w [...] r. - już po rozbudowie. Z uwagi na rozbieżności między oświadczeniem Z. i B. B. oraz zeznaniami C. F., PINB w P. postanowił kontynuować prowadzenie postępowania w celu zebrania dowodów i materiałów w sprawie, m.in. poszukiwał kolejnych świadków i gromadził ich wyjaśnienia. W odpowiedzi na wniosek B. B. z dnia [...] r. o umorzenie przedmiotowego postępowania, z uwagi na to, że dobudowana za zgodą sąsiada część budynku mieszkalnego stanowi ogród zimowy, na którego wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, PINB w P. wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. W dalszej części uzasadnienia decyzji ZWINB w S. stwierdził, że trzylokalowy budynek w [...] , usytuowany na działce nr [...] , posiada od strony północnej ganek, prowadzący do lokalu nr [...] Z. i B. B.. Parterowy, murowany ganek został oparty na rzucie w kształcie litery L ([...] ) i przekryty jednospadowym dachem o konstrukcji drewnianej, krytej papą na deskowaniu pełnym. Z dokonanych w trakcie kontroli pomiarów wynika, że ganek został posadowiony na trzech działkach: nr [...] (na której znajduje się budynek mieszkalny) oraz na sąsiednich działkach nr [...] i [...] z obrębu D.. Z kolei, zgodnie z wyjaśnieniami PINB w P., zawartymi w piśmie z dnia [...] r., dobudowana do ww. ganku w drugim etapie rozbudowy wiata - zadaszenie przed wejściem, oparte z jednej strony na murowanej ściance o wysokości 1,06 m oraz konstrukcji z elementów drewnianych, a z drugiej strony na istniejącej ścianie budynku, nie jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ powiatowy. Ze względu na to, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że dotyczy ona "części budynku mieszkalnego wielorodzinnego powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w m. D. (gm. P. pod nr [...] ", natomiast w treści uzasadnienia są opisane obydwie części: ganek i wiata, w toku dalszego prowadzenia postępowania przez PINB w P., konieczne będzie dokładne sprecyzowanie, która część obiektu jest przedmiotem postępowania. Zgodnie z oświadczeniem Z. i B. B., ganek istniał już w [...] r., kiedy zamieszkali w lokalu, a wykonane przez nich ok. 15 lat temu roboty budowlane obejmowały jedynie docieplenie ścian ganku styropianem, powiększenie otworu okiennego i wymianę stolarki. Natomiast zgodnie z zeznaniami C. F., wejście do lokalu sąsiadów zawsze następowało poprzez murowany ganek, ale mniejszy, o powierzchni ok. 5 m², który został rozebrany i na którego miejscu ok. [...] r. wybudowano nowy, większy, obecnie istniejący ganek, bez uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości. Z informacji uzyskanych od Starosty P. w piśmie z dnia [...] r., wynika że w rejestrach wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, będących w zasobach Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P., nie odnaleziono żadnych informacji i spraw związanych z rozbudową budynku mieszkalnego w [...] . Dodatkowych wyjaśnień wymaga również kwestia prawidłowości ustalenia stron postępowania, ponieważ z treści Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działki nr [...] w D. są J. i L. S., niebędący właścicielami żadnego z trzech wyodrębnionych lokali w budynku nr [...] . ZWINB w S. stwierdził, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma również przesłanek do umorzenia postępowania, określonych w przywołanym przez PINB w P., jako podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji, przepisie art. 105 § 2 k.p.a. ponieważ postępowanie nie zostało wszczęte przez organ powiatowy na żądanie strony, tylko z urzędu (jedynie na skutek skargi C. F.), a z wnioskiem o umorzenie postępowania wystąpił B. B., bez przedstawienia zgody pozostałych stron na takie umorzenie. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że PINB w P. po rozpatrzeniu wniosku B. B. z dnia [...] r. prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję i odmówił umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] , powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu na działkach nr [...] , obręb D.. Błędnie przywołana podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji, została skorygowana w sentencji decyzji organu drugiej instancji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, dotyczących braku rozstrzygnięcia odnośnie do ganku wybudowanego w [...] r., kiedy strony nie były właścicielami nieruchomości, organ II instancji stwierdził, że nikt nie kwestionuje faktu, że w tamtym okresie wejście do lokalu Z. i B. B. prowadziło przez legalnie istniejący ganek. Wątpliwości budzą dalsze losy ganku, który zgodnie z oświadczeniem B. B. ok. [...] r. został wyremontowany, docieplony i w którym powiększono istniejący otwór okienny oraz wymieniono stolarkę, co nie zgadza się z zeznaniem C. F., który twierdzi, że stary ganek został całkowicie rozebrany i wybudowany od nowa w większych gabarytach. Bez jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, nie jest możliwe stwierdzenie, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i dlatego PINB w P. jest zobowiązany do kontynuowania prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do argumentów dotyczących niewłaściwej oceny wiaty, czy też ogrodu zimowego, jako obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, organ II instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ganek - element budynku, stanowiący przybudówkę przed wejściem do budynku, zamkniętą murowanymi ścianami, z oknem i drzwiami zewnętrznymi, przekrytą jednospadowym dachem. Wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodów zimowych o powierzchni zabudowy do 35 m², ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jeżeli w toku dalszego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez PINB w P., zostanie potwierdzona informacja, że przedmiotowy ganek nie został wyremontowany, ale wybudowany od nowa, bez uprzedniego zgłoszenia do Starosty P. konieczne będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w trakcie którego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie m.in. ustalenie, czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] r. Z. i B. B. złożyli skargę na ww. decyzję ZWINB w S., której zarzucili naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, a ponadto błędną ocenę zebranego materiału dowodowego poprzez twierdzenie, że celowe jest prowadzenie dalszego, bliżej nieokreślonego postępowania dowodowego w zakresie remontu ganku oraz błędne ustalenie, że właścicielami działki nr [...] w D. są J. i L. S.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga na decyzję może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż przedstawione w skardze. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organy obu instancji wydając przedmiotowe rozstrzygnięcia naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, brak było podstaw do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] , powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu na działkach nr [...] , obręb D., skoro w tym przypadku postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W tej sytuacji wniosek skarżącego o jego umorzenie powinien mieć dla organu jedynie charakter informacyjny, w związku z czym organ winien jedynie wyrazić stanowisko w tym zakresie, wydając decyzję kończącą postępowanie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast zgodnie z § 2 art. 105 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Należy podkreślić, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to m.in. brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tymczasem, w niniejszej sprawie, nie ustały powody, dla których postępowanie, zakończone decyzją o odmowie jego umorzenia, zostało wszczęte. W ocenie Sądu, organy prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie, rozpatrując wniosek strony o umorzenie postępowania, naruszyły przepis art. 105 § 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak już bowiem wyżej wskazano, w myśl zacytowanego przepisu art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądane postępowanie zostało wszczęte. Kodeks nie zawiera przepisu dającego organom administracji publicznej możliwość wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania wszczętego z urzędu. Organy w niniejszym postępowaniu uprawnione były do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyby stało się ono bezprzedmiotowe - po spełnieniu przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. albo decyzji merytorycznej w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] , powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu na działkach nr [...] , obręb D., czego jednak nie uczyniły. Dlatego biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.