II SA/Sz 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zatwierdził A. T. projekt budowlany związany ze zmianą sposobu użytkowania części korytarza w budynku przy ul. [...] w D.. Pismem z dnia [...] r. J. G., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została doręczona skarżącej na ręce jej pełnomocnika - w drodze tzw. "doręczenia zastępczego", z zachowaniem procedury określonej w art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w dniu 10 lipca 2017 r. (dowodzą tegoż pieczęcie i adnotacja na niepodjętej korespondencji). Pierwsze nieskuteczne awizowanie ww. przesyłki pełnomocnikowi strony skarżącej miało miejsce w dniu 26 czerwca 2017 r. (zgodnie z pieczęcią i adnotacją na niepodjętej korespondencji), a więc czternastodniowy okres, o którym mowa w § 4 w zw. z § 1 ww. artykułu upłynął właśnie w dniu 10 lipca 2017 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji PINB w S. upłynął dla w dniu 24 lipca 2017 r. (10 lipca 2017 r. + 14 dni wskazane w art. 129 § 2 K.p.a.). Przedmiotowe odwołanie zostało nadane w polskiej placówce operatora publicznego w dniu 10 sierpnia 2017 r. (dowodzi tego pieczęć placówki nadawczej 4 Oddziału Poczty Polskiej w K.), a więc 17 dni po przysługującym terminie. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, iż ponowne przesłanie przez PINB w S. pełnomocnikowi Pani G. przedmiotowej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia terminu właściwego doręczenia tej decyzji skarżącej - miało ono jedynie charakter informacyjny, wobec niepodjęcia w ustawowym terminie ww. korespondencji. Powyższe postanowienie J. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi, między innymi, naruszenia przepisów postępowania, polegający na obrazie normy prawnej wynikającej z dyspozycji art. 44 § 3 K.p.a., poprzez brak właściwego doręczenia decyzji PINB pierwotnie wysłanej przesyłką poleconą nr [...] - z uwagi na brak pozostawienia powtórnego zawiadomienia, a także naruszenia normy prawnej wynikającej z dyspozycji art. 9 K.p.a. poprzez błędne udzielenie przez organ I instancji w dniu [...] r. pełnomocnikowi strony skarżącej informacji, iż pierwotna przesyłka pocztowa opatrzona numerem [...] została nadana w sposób wadliwy, nie ma potrzeby, aby pełnomocnik udał się do organu I instancji po odebranie zwróconej przesyłki, a także że przesyłka zawierająca decyzję wydaną przez PINB będzie wysłana powtórnie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi orzekającemu w pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi J. G. podniosła, że przesyłka pocztowa opatrzona numerem [...], zawierająca decyzję wydaną przez PINB została przesłana z naruszeniem art. 44 § 3 K.p.a., albowiem w toku doręczenia brakowało właściwego pozostawienia powtórnego zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki (pełnomocnik otrzymał do swojej skrzynki pocztowej wyłącznie pierwotne zawiadomienie, wskazujące czternastodniowy termin do obioru przesyłki, natomiast nigdy nie otrzymał zawiadomienia powtórnego, które należało pozostawić w skrzynce pocztowej zgodnie z art. 44 § 3 K.p.a.). Nadto wyjaśniła, że pełnomocnik po próbie wyjaśnienia (w dniu 11 lipca 2017 r.) w placówce Poczty Polskiej nieprawidłowości dotyczących sposobu doręczenia przesyłki o nr [...], podjął w dniu 12 lipca 2017 r. o godzinie 13:32 próbę wyjaśnienia zaistniałej sytuacji z pracownikiem PINB. W toku rozmowy wyjaśniono kwestie dotyczące sposobu doręczenia przesyłki nr [...], wadliwości w procedowaniu jej doręczenia, a także niezasadny zwrot. Pełnomocnik zaproponował, że dla bezpieczeństwa uda się do siedziby PINB i fizycznie odbierze zwróconą przesyłkę, aby nie doprowadzić do sytuacji upływu terminu do zaskarżenia decyzji. Pracownik PINB poinformował pełnomocnika, że nie ma potrzeby zapoznawania się z treścią decyzji bezpośrednio w siedzibie PINB, ponieważ zostanie ona wysłana jeszcze raz w sposób prawidłowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonego postanowienia według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Wskazać należy, że o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej doręczana jest stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie, przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczania" Działu I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej zwaną "K.p.a."). Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 K.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 K.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 K.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 3 K.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - doręczenie zastępcze w trybie art. 44 K.p.a. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - § 2 art. 44 K.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 K.p.a.). Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - art. 44 § 4 K.p.a. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą zatem łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 K.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 K.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 K.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie z adnotacji poczty na przesyłce (na kopercie), która zawierała decyzję organu I instancji wynika, że awizowano ją w dniu 26 czerwca 2017 r. i jest to jedyna data dotycząca awizowania przesyłki i potwierdzona podpisem listonosza. Wątpliwości natomiast budzi czy to było pierwsze czy powtórne awizowanie, bowiem obok adnotacji listonosza widnieje pieczątka "awizo powtórne" bez jakiejkolwiek daty i podpisu. W takiej sytuacji przyjąć jednak należy, że brak jest informacji listonosza o powtórnym awizowaniu przesyłki, miejscu pozostawienia awiza, jak również podpisu listonosza. Wniosek taki wypływa również z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, bowiem organ odwoławczy wskazuje, że przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu 26 czerwca 2017 r. i nie podaje żadnych informacji dotyczących powtórnego awizowania. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że naruszone zostały wymogi określone w treści art. 44 § 2 K.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że brak adnotacji lub błędna adnotacja na zwróconej przesyłce, zamieszczona na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru, o miejscu umieszczenia awiza, oznacza że w tym zakresie dokument ten nie ma waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie korzysta z domniemania, że stanowi dowód tego, co zostało w tym dokumencie urzędowo stwierdzone. Zatem organ odwoławczy błędnie przyjął, że decyzja została pełnomocnikowi skarżącej prawidłowo doręczona w dniu 10 lipca 2017 r., a co za tym idzie upłynął termin do złożenia odwodnia od tej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni poczynione wywody i oceny prawne w zakresie interpretacji i stosowania wskazanych przepisów prawa, dokona ponownej analizy okoliczności sprawy i wyda rozstrzygnięcie dokonując odpowiednich ustaleń faktycznych i prawnych aktualizujących stan sprawy. Przede wszystkim zaś ustali kiedy rozpoczął się, określony w art. 129 § 2 K.p.a., bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.