II SA/Sz 211/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi A. C. i E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nakazał A. C. oraz E. M. opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w całości, w trybie natychmiastowym, stanowiącego ich własność, budynku mieszkalnego znajdującego się w C. przy ul. G. oraz zobowiązał do wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. czynności polegających na umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania i dostępu do obiektu przez osoby postronne, a także wykonania doraźnych zabezpieczeń obiektu, w tym w szczególności elementów konstrukcji narażonych na zawalenie oraz usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w sposób określony w ekspertyzie technicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym i bezpośrednio grozi zawaleniem. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. E. M. oraz A. C. wniosły odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zarzucając: 1) dokonanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty przygotowane i zgromadzone wyłącznie dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w G. w sprawie [...], podczas gdy organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń w sprawie, a nie tylko w oparciu o ustalenia poczynione dla potrzeb innego postępowania, 2) sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem polegającą na tym, że opinia wydana przez biegłego jest rzetelna, miarodajna i wyczerpująca, podczas gdy opinia ta wydana dla potrzeb sprawy cywilnej jest kwestionowana przez skarżące, w szczególności w zakresie przyczynienia się wykonawców drogi krajowej nr [...] do powstania uszkodzeń budynku oraz w zakresie nie wskazania szczegółowego zakresu prac niezbędnego do przywrócenia należytego stanu technicznego budynku skarżących oraz kosztów takich prac remontowych, 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że budynek nie nadaje się do zamieszkania, podczas gdy tego rodzaju ustalenie zostało wywiedzione wyłącznie z materiału dowodowego przygotowanego i zgromadzonego wyłącznie dla potrzeb innego postępowania sądowego, a organ administracji nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń, które uzasadniałyby tezę, iż budynek ten nie nadaje się do zamieszkania, 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek nadaje się do rozbiórki, podczas gdy biegły G. K. wskazał, że możliwe jest jego naprawienie, mimo iż nie podał zakresu robót oraz ich ogólnego kosztorysu, co jest przez skarżące kwestionowane w postępowaniu sądowym, 5) naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. polegające na zarządzeniu wykonania doraźnych zabezpieczeń obiektu poprzez odniesienie się do nieokreślonej w sentencji decyzji ekspertyzy technicznej, co uniemożliwia wykonanie tej decyzji wprost, a nadto niewyszczególnienie w treści decyzji jakie konkretnie prace mają być wykonane celem zabezpieczenia budynku. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Budowlany w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po stwierdzeniu, że budynek przy ul. [...] w miejscowości C. jest w nieodpowiednim stanie technicznym wydał decyzję na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Decyzja organu odwoławczego w całości znalazła oparcie na tezach zawartych w opinii opracowanej przez biegłego sądowego T. W., która stwierdziła, że "stan techniczny przedmiotowego budynku stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców i uniemożliwia jego dalszą eksploatację. A także, w treści ekspertyzy opracowanej przez biegłego rzeczoznawcę z zakresu budownictwa G. K., który stwierdza, że "w świetle dokonanej analizy stanu technicznego, istniejącego zagrożenia budowli i ludzi (...) budynek kwalifikuje się do rozbiórki. Obecny stan techniczny stwarza zagrożenie katastrofą budowlaną oraz bezpieczeństwa ludzi. W trybie pilnym budynek powinien być wyłączony z eksploatacji". Zdaniem organu II instancji ustalenia te w pełni uzasadniają zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego oraz nakazanie opróżnienia spornego budynku. O powyższej decyzji A. C. i E. M. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę, żądając jej uchyleniai zarzucając: 1) dokonanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty przygotowane i zgromadzone wyłącznie dla potrzeb postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w G., sygn. akt [...], podczas gdy organ administracji państwowej jest zobowiązany do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń w sprawie nie tylko w oparciu o ustalenia poczynione dla potrzeb innego postępowania, 2) sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem polegającą na tym, że opinia wydana przez biegłego G. K. jest rzetelna, miarodajna i wyczerpująca, podczas gdy opinia ta wydana dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy cywilnej jest kwestionowane przez skarżące, w szczególności w zakresie przyczynienia się wykonawców drogi krajowej nr 31 do powstania uszkodzeń budynku oraz w zakresie nie wskazania szczegółowego zakresu prac niezbędnego do przywrócenia dobrego stanu technicznego budynku skarżących oraz kosztów takich prac remontowych, 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że budynek nie nadaje się do zamieszkania, podczas gdy tego rodzaju ustalenie zostało wywiedzione wyłącznie z materiału dowodowego przygotowanego i zgromadzonego dla potrzeb innego postępowania sądowego, a organ administracji nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń, które uzasadniałyby tezę, iż budynek ten nie nadaje się do zamieszkania, 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek nadaje się do rozbiórki, podczas gdy biegły G. K. wskazał, że możliwe jest jego naprawienie, mimo iż nie podał zakresu robót oraz ich ogólnego kosztorysu, co jest przez skarżące kwestionowane w postępowaniu sądowym, 5) naruszenia prawa procesowego art. 7 k.p.a. polegające na zarządzeniu wykonania doraźnych zabezpieczeń obiektu poprzez odniesienie się do nieokreślonej w sentencji decyzji ekspertyzy technicznej, co uniemożliwia wykonanie tej decyzji wprost, a nadto niewyszczególnienie w treści decyzji jakie konkretnie prace mają być wykonane celem zabezpieczenia budynku. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że decyzje organów obu instancji oparte zostały na opinii sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę wyłącznie dla potrzeb postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w G. w sprawie [...], nadto, że organy obu instancji zaniechały samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Skarżące zarzuciły również, że organy obu instancji bezzasadnie przyjęły, że sporny budynek nadaje się do rozbiórki, podczas gdy biegły wskazał, że możliwe jest jego naprawienie. Ponadto zarzuciły organom obu instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez odniesienie się do nieokreślonej w sentencji decyzji ekspertyzy technicznej, co uniemożliwia wykonanie tej decyzji, a także niewyszczególnienie w treści decyzji jakie konkretnie prace mają być wykonane celem zabezpieczenia budynku. Pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. A. C. oraz E. M., uzupełniły skargę podnosząc, że zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego podstawową przesłanką jego zastosowania, tj. wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku przeznaczonego na pobyt ludzi jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie, wskazując że musi to być sytuacja stanu nagłej konieczności, a także, że chodzi o zdarzenie, które może nastąpić niezwłocznie. Skarżące zarzuciły także sprzeczność ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., który podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2007 r. ustalił, że "przedmiotowy budynek wymaga remontu i naprawy, a podczas oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia katastrofą budowlaną" z treścią ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę G K. Ponadto skarżące zarzuciły decyzji organu II instancji niedokonanie wystarczających ustaleń faktycznych ani nie przeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego, tym samym naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono merytoryczną argumentację i prawne uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia, a skarżące nie wnoszą nowych dowodów i argumentów nieznanych organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i sformułowanych w niej wniosków, jeśli tylko sąd stwierdzi naruszenie prawa uzasadniające wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego, stanowiącym materialnoprawną podstawę obu zaskarżonych decyzji, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 marca 1998 r., IV SA 944/96, publ.: LEX nr 43340). Podstawową dokonania oceny stany technicznego budynku są więc oględziny przeprowadzone bezpośrednio przez organ. W niniejszej sprawie takich oględzin dokonał w dniu 26 kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., podczas których ustalił, że "przedmiotowy budynek wymaga remontu i naprawy, a podczas oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia katastrofą budowlaną". Mając na uwadze powyższe przyjęto, że skoro w toku postępowania dowodowego, podczas przeprowadzonych oględzin organ I instancji uznał, iż nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia katastrofą budowlaną, to w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 68 Prawa budowlanego, z którego treści wynika, iż konieczną przesłanką do nakazania opróżnienia budynku mieszkalnego jest bezpośrednie zagrożenie zawaleniem, a więc katastrofą budowlaną. W tym zakresie należy przyznać rację stronie skarżącej, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 28 grudnia 2007 r., a także utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...]Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w S. zostały wydane z naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego, istnieje bowiem sprzeczność pomiędzy ustaleniami dokonanymi w toku postępowania dowodowego, a w szczególności wynikami oględzin, a treścią rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę. Może więc poczynić własne ustalenia. Jeżeli na podstawie tych ustaleń wyprowadza określone wnioski, inne niż organ I instancji, to jest zobowiązany uzasadnić swoje stanowisko. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do wyników oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., który nie stwierdził bezpośredniego zagrożenia katastrofą budowlaną (s. 5 protokołu oględzin, k. 2 akt administracyjnych). W pozostałym zaś zakresie Sąd uznał za niezasadne stanowisko skarżących, które zarzucają organom obu instancji oparcie się na materiale dowodowym sporządzonym na potrzeby postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w G. w sprawie [...], tj. na opinii opracowanej przez biegłego sądowego T. W., oraz ekspertyzie opracowanej przez biegłego rzeczoznawcę z zakresu budownictwa G. K. Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w toku postępowania administracyjnego, należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, także zebrane w inne sprawie. Z tym jednak, że wymóg bezpośredniości postępowania dowodowego oznacza, iż organ może korzystać z dowodów pośrednich, ale tylko przy braku bezpośrednich, w szczególności gdy dowody bezpośrednie nie mogą już być przeprowadzone. W niektórych sytuacjach (art. 68 Prawa budowlanego) ustawodawca wskazuje na konieczność przeprowadzenia przez organ dowodu bezpośredniego, a mianowicie oględzin, a następnie na podstawie protokołu z tej czynności nałożenia na stronę określonych obowiązków w zależności od stanu obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 1 X 2002 r., II SA/Ld 2390/98, w: Prawo budowlane /red. A. Gliniecki/, Warszawa 2007, s. 389, teza 6, zdanie 2). Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. i zgodnie z art.145 § 1 pkt. 1 lit.c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] Rozstrzygnięcie w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a. W związku z tym, że skarżące nie złożyły wniosku o zwrot kosztów postępowania, nie orzekano o kosztach, zgodnie bowiem z art. 210 § 1 P.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W tym stanie rzeczy zastosowanie będzie miała ogólna reguła, wynikająca z art. 199 P.p.s.a., zgodnie z którym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.