II SA/Sz 213/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska/spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu u c h y l a zaskarżone postanowienie Burmistrz Gminy Miasta postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 28 Kpa i art. 123 Kpa odmówił z urzędu dopuszczenie G. B. do udziału na prawach strony w postępowaniu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że E. T. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego z częścią przeznaczoną na magazyn rolniczy oraz stajnie w ramach tworzenia nowego siedliska rolnego na działce Nr [...] w [...]. Zdaniem organu G. B. nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki siedliskowej z magazynem i stajnią, otoczonej niezabudowanymi działkami rolnymi i nie przysługuje mu przymiot strony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył G. B., który twierdzi, iż ma prawo udziału na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...] bowiem w/w działka [...] graniczy z jego działką siedliskową nr [...]. G. B. przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 marca 2005r., sygn. akt SA/Sz 1363/03 uchylający decyzję SKO z dnia [...] znak [...] i stwierdzający nieważność decyzji SKO z dnia [...] znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...], nr [...], a nadto wskazuje, iż organ I instancji wcześniej uznał go za stronę w postępowaniu z wniosku E. T. i doręczył mu decyzję z dnia [...] znak [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych uchyliło zaskarżone postanowienie. Zdaniem Kolegium zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w nim zawartych. W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie prezentowany przez skarżącego pogląd o celowym zamknięciu mu drogi do dochodzenia prawdy w tej sprawie. Po zbadaniu akt sprawy organ odwoławczy ustalił, iż kwestią mającą zasadnicze znaczenie w sprawie i stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia jest przede wszystkim fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania i zrealizowania przez inwestora inwestycji. Bowiem z zapisu art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż zasadą jest pierwszeństwo planowego gospodarowania przestrzenią nad formami gospodarki bezplanowej, regulowanej w trybie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Na obszarze objętym wnioskiem inwestora obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] opublikowaną w (Dz.Urz.Woj. Nr 8, poz.29 z dnia 12 marca 1997r.). Do czasu kiedy nie zostanie zmieniony, uchylony, ustalenia tego planu wiążą zarówno właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, jak też organy gminy oraz organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na budowę obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. B., który podkreśla, że sama sentencja postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z jego odwołaniem, niemniej jednak została podjęta na podstawie niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących tej sprawy. Skarżący przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia polemizuje z rozstrzygnięciem organu II instancji, co do zasadności prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści skargi wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy winno być kontynuowane z jego udziałem w oparciu o przepisy ustawy z dnia7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestniczki postępowania E. T. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: W myśl z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego. Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazał skarżący. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylające postanowienie organu I instancji odmawiające dopuszczenia z urzędu G. B. do udziału jako strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Artykuł 138 Kpa wylicza zestaw decyzji i postanowień, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. Są to: decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1), decyzja merytoryczna, zwana też reforrmatoryjną, różniącą się od decyzji będącej przedmiotem odwołania, jednakże dotycząca przedmiotu postępowania bądź będąca decyzją o umorzeniu postępowania (art. 138 § 1 pkt 2), decyzja umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3), decyzja kasacyjna – uchylająca zaskarżoną decyzją w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 138 § 2). Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy nie może ograniczyć swojego rozstrzygnięcia wyłącznie do uchylenia decyzji /postanowienia / organu I instancji. Również przepis art. 138 § 2 Kpa nie daje podstaw do ograniczenia rozstrzygnięcia w decyzji kasacyjnej wyłącznie do uchylenia decyzji organu I instancji. Wydanie takiej decyzji powodować może powstanie stanu, w którym w danej sprawie nie będzie istnieć jakakolwiek decyzja, sprawa nie będzie załatwiona. Dopuszczalność wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez organ odwoławczy jest ograniczona do przypadków, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było tych podstaw do rozpatrzenia jej w drodze postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego określonego rodzaju. Przykładowo będzie chodziło o sytuację, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy ona sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją w sprawie, w której niedopuszczalna jest droga administracyjna, jeżeli została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej. Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej pokrywają się zatem częściowo z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy nie może natomiast zastosować sankcji nieważności i stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym przepisy Kpa dopuściły wyłącznie stosowanie sankcji wzruszalności decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w przypadku wskazanych wyżej wad decyzji organu I instancji decyzję uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane bez podstawy prawnej bowiem ani przepis art. 28 Kpa, ani przepis art. 123 Kpa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania postanowienia odmawiającego z urzędu dopuszczenia G. B. do udziału jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] graniczącej z jego działką o nr [...]. Podnieść w tym miejscu należy, że przepisy Kpa nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest stroną, status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny /porównaj wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986r. , III SA 97/86; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88/. Zdaniem Sądu, poza zakres sprawy rozpoznawanej w tym postępowaniu wykraczają zarzuty G. B. polemizujące z uzasadnieniem organu odwoławczego co do tego jakie przepisy prawa materialnego stanowić będą podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe rozważania, należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.