II SA/Sz 214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi N. D. Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...[ nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S po rozpoznaniu odwołania L i R K, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty P z dnia [...] Nr [...] orzekającą o czasowym ograniczeniu wartości użytkowej gruntów o powierzchni [...] ha stanowiących część gruntów rolnych klasy [...] z działki [...]położonej w obrębie ew. gruntów W w gminie K, ustaleniu rolniczego kierunku rekultywacji dla gruntów ze wskazaniem Spółki z o.o. "[...]" i [...] z/s przy ul. [...] w S jako osób zobowiązanych do przeprowadzenia rekultywacji technicznej przedmiotowego gruntu w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji z możliwością jego przedłużenia w razie wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych, z zachowaniem określonych w decyzji warunków i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że powołuje się w całości na rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] z uwagi na konieczność uwzględnienia przez organ I instancji zaleceń zawartych w ww. decyzji. W ocenie organu Starosta P w całości zignorował powyższe zalecenia dokonując w zaskarżonej decyzji takiej samej oceny dowodów, jakiej dokonał w poprzedniej decyzji z dnia [...] uchylonej przez Kolegium, przywołując tylko dodatkowo fakt zanieczyszczenia odpadami części powierzchni działki nr [...], uznając, że to ustalenie zwalnia organ z nałożonego zarówno ustawą, jak też skonkretyzowanego decyzją Kolegium z dnia [...] obowiązku ustalenia obszaru zdegradowanego, ewentualnie zdewastowanego, celem dokładnego wyznaczenia granic rekultywacji terenu. W dalszej części Kolegium wskazało, iż w całości powołuje się na ocenę dowodów przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], podnosząc dodatkowo, iż posiadanie przez biegłych rzeczoznawców majątkowych uprawnień do klasyfikacji gruntów organ I instancji ustalił dopiero na etapie postępowania po uchyleniu decyzji z dnia [...], załączając do akt sprawy wykaz uprawnionych klasyfikatorów gruntów. W oparciu jednakże o zakwestionowane przez Kolegium opinie, w zakresie wskazanych w nich powierzchni gruntów zdegradowanych, a nadto wątpliwą pod względem oceny stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, opinię wydaną przez rzeczoznawcę majątkowego Z P, której oznaczony przez biegłego przedmiot obejmuje "ocenę gruntów rolnych działki nr [...], po zajęciu części gruntów na cele przejazdu dla obsługi budowy prowadzonej na sąsiedniej działce", a jej celem jest "ustalenie stanu gruntów i ustalenie kosztów rekultywacji", nie jest możliwym dokonanie ustaleń, jak poczynione przez organ I instancji, co do powierzchni gruntów, które winny być poddane rekultywacji. Dodatkowo, SKO podniosło, że w zaskarżonej decyzji zabrakło ustalenia i określenia zgodnie z nakazem przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalonej na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5. i w tym celu organ powinien był powołać dowód z opinii dwóch rzeczoznawców, natomiast organ nie podjął żadnych czynności w tym zakresie. Również wbrew zaleceniom Kolegium, organ I instancji po raz kolejny w zaskarżonej decyzji ograniczył się wyłącznie do wyliczenia dowodów, na podstawie których przyjął konkretny stan faktyczny, przy czym ustaleń swych dokonał w oparciu o zupełnie dowolną i wybiórczą analizę poszczególnych dowodów, w szczególności wskazanych opinii rzeczoznawców majątkowych, stanowiących fundament zaskarżonej decyzji, wybierając z tychże opinii wyłącznie pewne elementy stanu faktycznego. Powyższe dotyczy zasadniczej kwestii, która przesądziła o uchyleniu poprzedniej decyzji Starosty, a mianowicie kwestii ustalenia obszaru dotkniętego dewastacją, ewentualnie degradacją i określenia rozmiaru rekultywacji. Kolegium, w tym miejscu wskazało, że to zasadnicze ustalenie wymaga przeprowadzenia wiarygodnych dowodów. W razie wątpliwości organ może zwrócić się do biegłych o wyjaśnienie, bądź uzupełnienie opinii, co do obszaru, na którym gleby zostały zdewastowane lub zdegradowane. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż ustawa wymaga dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, a zakres opinii biegłego Z P wymaga doprecyzowania. Na konieczność uwzględnienia obszaru o rozmiarach większych niż w zaskarżonej decyzji , wskazuje też opinia ze [...] zredagowana przez zespół autorski, z której wynika, że odcinek ok. [...] m został zniszczony przez przejazdy ciężkiego sprzętu i nie został poddany zabiegom rekultywacyjnym. Kolegium wskazało też, że przedłożone przez organ I instancji akta sprawy zawierają kserokopie dokumentów, nie potwierdzone za zgodność z oryginałem a istotne dla sprawy dokumenty w postaci map, na których różnymi kolorami zaznaczono określone obszary, winny być przedłożone organowi rozpatrującemu odwołanie w oryginale , ponieważ czarno-biała kopia dokumentu nie oddaje jego rzeczywistej treści. Kolegium uznało za słuszne stanowisko skarżących zawarte w odwołaniu , co do braku podstaw do wyłączenia z postępowania części przedmiotowej działki, jako nie podlegającej rekultywacji, z tego tylko powodu, że znajdują się na niej "zanieczyszczenia odpadami", których usunięcie podlega przepisom ustawy o odpadach. Ten aspekt nie przesadza o braku podstaw do objęcia również tego terenu rekultywacją, o ile został zdegradowany lub zdewastowany wskutek działalności inwestora. Organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia tej okoliczności. W ocenie organu odwoławczego uzasadniony sprzeciw budzi pomijanie przez organ I instancji oraz stronę zobowiązaną do rekultywacji ujawnionego w opiniach, przywoływanych jako podstawą ustaleń decyzji, faktu degradacji gruntu pozostającego poza tymczasową drogę dojazdową wyłożoną betonowymi płytami , a wykazywanie, że jest to teren zanieczyszczony odpadami. Dodatkowo w odniesieniu do opinii M R, której przedmiotem jest określenie klasy gruntu na terenie zrekultywowanym , Kolegium stwierdziło, że nie może ona stanowić podstawy oceny pozostałej części gruntu. Zakres tej opinii nie obejmuje przesłanek z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast opinia ma na celu ocenę, czy prace rekultywacyjne przeprowadzone na obszarze o ww. powierzchni były prawidłowe i doprowadziły do oczekiwanego rezultatu. Ocena tego aspektu jest negatywna. Także mało czytelnym dowodem dla organu jest sprawozdanie Okręgowej Stacji Chemiczno-Epidemiologicznej, które nie wskazuje wniosków z przeprowadzonych badań, nie wskazuje tez na jakim terenie badania przeprowadzono, poza określeniem obszaru o powierzchni [...] ha. Nadto zdaniem Kolegium niezrozumiałe i nieuzasadnione jest ograniczenie obszaru objętego obowiązkiem rekultywacji w relacji do pierwotnej decyzji Starosty P z dnia [...], uchylonej następnie decyzją SKO z dnia [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na wyżej wykazane uchybienia jest zobligowany do ponownego uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] oraz uzupełniająco wskazówek niniejszej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien rzetelnie przeprowadzić dowody na okoliczność zasięgu obszaru, który ma być poddany rekultywacji, ustalić osoby zobowiązane do jej przeprowadzenia, przy uwzględnieniu konieczności zbadania zasadności objęcia postępowaniem Spółki [...], oraz poczynić wszelkie niezbędne ustalenia, które wyłonią się w toku postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S wniósł pełnomocnik Spółki, radca prawny P Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 12 § 1, 138 § 2 oraz 136 w związku z art. 140 K.p.a. polegające na ponownym nieuzasadnionym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz na niedopuszczeniu w trakcie postępowania odwoławczego dodatkowych dowodów w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości organu II instancji w ocenie materiału dowodowego. W dalszej części wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym . W odniesieniu do zaleceń wskazanych przez SKO w decyzji z dnia [...], pełnomocnik podał, że okolicznością już ustaloną i przyjętą przez SKO jest to, iż powołani rzeczoznawcy Z W i Z P oraz M R byli uprawnieni do wydania przedłożonych opinii, natomiast organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że nie uzasadnił wiarygodności i mocy dowodowej tychże opinii. Pełnomocnik Skarżącego nie zgodził się również z opinią SKO dotyczącą rozbieżności w powierzchni terenu wymagającego rekultywacji, gdyż jego zdaniem zalecenia Z P odnoszą się do całej powierzchni [...] ha z uwzględnieniem wykonania dodatkowych prac na powierzchni [...] ha i opinia Z W wskazuje te same powierzchnie. Nadto za niezasadne uznał twierdzenia, że z opinii zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynikało wskazanie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu rolnego na działce nr [...], gdyż z opinii tych wynika jednoznacznie, na jakiej powierzchni doszło do ograniczenia wartości użytkowej, na czym polega to ograniczenie, jaka jest obecnie klasa gruntów wymagających rekultywacji oraz jakie należy podjąć działania w celu przywrócenia poprzedniej wartości użytkowej. Chybiony jest zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki zarzut, że w opinii Z P powierzchnia [...] ha wskazana jest wyłącznie w części opinii określającej stopień ograniczenia wartości użytkowej, a nie we wnioskach końcowych. W jego ocenie uważna lektura ww. opinii rozwiałaby te wątpliwości. Pełnomocnik nie zgodził się również z zarzutem organu, że opinia M R jest dowodem niewystarczającym w sprawie, ponieważ wbrew stanowisku organu określa ona zasięg degradacji, ewentualnie dewastacji przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sądy administracyjne powołane są do sprawowania w zakresie swojej właściwości, kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza kontrolę prawidłowości stosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania oznacza to konieczność przeprowadzenia oceny czynności postępowania wyjaśniającego i dokonanych na tej podstawie ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którym osoba powodująca utratę albo ograniczenia wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej, w której zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy określa się stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5, czyli dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Stosownie do treści art. 4 pkt 15 w/w ustawy, przez utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów rozumie się zaś całkowity zanik albo zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów. Niewątpliwie ustalenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów wymaga wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Omawiana ustawa nie określa sposobu powoływania rzeczoznawców, zakresu ich specjalizacji czy też trybu sporządzania opinii. Należy więc przyjąć, iż ma tu zastosowanie przepis art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dotyczący biegłego, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów istnieje obligatoryjny wymóg oparcia jej na dwóch odrębnych opiniach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowe opinie wykonali Z W i Z P, rzeczoznawcy majątkowi posiadający również uprawnienia klasyfikatorów gruntów nadane na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie Klasyfikacji gleb (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), obowiązującego zgodnie z postanowieniami przepisu art. 59 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prwo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Do obowiązków klasyfikatora gruntów należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. W ramach klasyfikacji gleb klasyfikator stosuje m.in. jako kryterium oceny przynależności do poszczególnych klas gruntów ornych zdolność produkcyjną gleby. Należy więc przyjąć, że rzeczoznawca z zakresu klasyfikacji gleb, jest uprawniony do określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samo jednak sporządzenie opinii przez uprawnionych rzeczoznawców nie przesądza, iż możliwe będzie na ich podstawie określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. W ocenie Sądu opinia sporządzona przez Z W nie spełnia kryteriów opinii o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, co zasadnie podniósł organ odwoławczy. W szczególności określa ona, że wskutek działań m.in. skarżącej spółki część działki stanowiącej własność L i R K, obejmująca powierzchnię [...] ha jest gruntem zdegradowanym (w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i wymaga rekultywacji, rekultywacji powinien również zostać poddany grunt o powierzchni [...] ha. Rzeczoznawca przemiennie posługuje się pojęciami degradacji i dewastacji bez wyszczególnienia, jakich gruntów te pojęcia dotyczą, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 4 pkt 16 i 17 wyraźnie to rozgranicza. Z opinii nie wynika ponadto, jaki jest stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Również z opinii sporządzonej przez Z P nie sposób wywieść stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Rzeczoznawca wskazuje w niej jednak, że "poza terenem drogi z płyt, na części działki nastąpiło uszkodzenie gleby przez ugniecenie i pocięcie koleinami ciężkim sprzętem transportowym", zaś wielkość powierzchni tego terenu (poza drogą z płyt) określa na [...] ha. Natomiast obszar zajęty uprzednio na drogę z płyt betonowych obejmował [...] ha. Dysponując takimi opiniami Starosta Policki, nie wyjaśniając i nie uzasadniając rozbieżności w poszczególnych opiniach w zakresie ustalenia powierzchni gruntów podlegających rekultywacji, jak trafnie oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zupełnie dowolnie przyjął w swojej decyzji powierzchnię [...] ha jako obszar podlegający rekultywacji. Wydaje się, że organ I instancji posiłkował się w tym zakresie dowodem z opinii uzupełniającej sporządzonej przez M R – uprawnionego klasyfikatora gleb, wykonanej po przeprowadzeniu rekultywacji przez zobowiązanych. W opinii tej zawarte jest bowiem stwierdzenie, że "należy ponownie wykonać prace rekultywacyjne mające na celu przywrócenie klasy [...] na powierzchni [...] m2, tj. na terenie po demontażu drogi tymczasowej z płyt". Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jakkolwiek opinia ta może stanowić dowód w sprawie na okoliczność stopnia wartości użytkowej gruntów, to nie zawiera określenia zasięgu degradacji czy też dewastacji gruntu. Ponadto istotny jest cel jej sporządzenia, którym było ustalenie prawidłowości przeprowadzonej rekultywacji w oparciu o uchyloną decyzję Starosty P z dnia [...]. Nie jest to więc opinia, o której stanowi art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Warto jednak zauważyć, że również w powyższej opinii zwrócono uwagę na część przedmiotowej działki, poza terenem stanowiącym uprzednio drogę, rozjeżdżony przez ciężkie samochody dojeżdżające na budowę. Usprawiedliwiony jest również pogląd organu odwoławczego dotyczący braku uzasadnienia odmowy przyznania wiarygodności opinii sporządzonej przez zespół autorski pod kierownictwem prof. dr hab A K – uprawnionego rzeczoznawcy z zakresu ochrony, rekultywacji gleb, gruntów i terenów zielonych. Z uwagi na wskazane przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mającego na celu w szczególności określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu oraz powierzchni zdegradowanej lub zdewastowanej, a nadto ewentualnej oceny objęcia postępowaniem również Spółki [...], zasadnym było w ocenie Sądu wydanie decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa. W tym kontekście nietrafny jest zarzut skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, powinno orzec merytorycznie w oparciu o wystarczający materiał dowodowy. Pozostałe zarzuty sprowadzają się w istocie do polemiki z tezami uzasadnienia organu odwoławczego, (do stanowiska tego organu Sąd ustosunkował się w rozważaniach), lub są prośbą dokonania wykładni decyzji Starosty P z dnia [...]. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.