II SA/Sz 215/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz G. decyzją z dnia [...] r. decyzją nr [...] o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm. dalej zwaną ustawą lub u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27.06.2018 r. J. C. działającego w imieniu inwestora D. Polska S.A. w K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną w tym z murami oporowymi na działce nr [...] obręb [...] G., skomunikowaną z drogą publiczną ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną położoną w działce nr [...] ul. [...] obręb [...] G., gmina G.. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 27.06.2018 r. J. C. działający w imieniu inwestora D. Polska S.A. w K., wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] G., polegającej na budowie obiektu handlowo - usługowego wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną w tym z murami oporowymi, ze sposobem skomunikowania z drogi publicznej poprzez gminną drogę wewnętrzną działka nr [...] ul. [...]. Przedmiotowa inwestycja miała być zrealizowana na terenie, na którym brak jest planu miejscowego. Organ rozpatrujący wniosek dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy i uznał, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna wraz z towarzyszącą jej zabudową usługową, w tym sklep typu market ([...]). W ocenie organu istnieje zatem możliwość określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że dla wnioskowanej inwestycji został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do następnego warunku określonego w pkt 2 organ wskazał, że teren działki nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej (ul. [...]), niemniej Inwestor we wniosku zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jednoznacznie określając sposób skomunikowania z drogą publiczną (droga wojewódzka - ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną położoną w działce nr [...], ul. [...], obręb [...] G.. Z ustaleń organu wynika, że droga zlokalizowana na działce o nr ewidencyjnym [...] stanowi własność Gminy G., nie zalicza się jednak do żadnej kategorii dróg publicznych, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.). Jest to ogólnodostępna droga wewnętrzna służąca bezpośrednio do obsługi komunikacyjnej [...] domów w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, położonych przy ul. [...] i pośrednio [...] domów w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej przy ul. [...]. Ze względu na bezpieczeństwo zarządca drogi Gmina G. wprowadził organizację ruchu jednokierunkową: wjazd z drogi publicznej kategorii wojewódzkiej - ul. [...], a wyjazd poprzez drogę publiczną kategorii gminnej - ul. [...]. Nawierzchnia drogowa jest dostosowana do ruchu generowanego przez pojazdy osobowe dojeżdżające do posesji. Szerokość jezdni wynosi ok. 3 m i składa się z nakładki asfaltowej położonej na kamieniu brukowym bez dodatkowego zagęszczenia gruntu. Zdaniem organu I instancji konsekwencją realizacji inwestycji byłoby znaczne zwiększenie natężenia ruchu pojazdów osobowych, a także pojazdów dostawczych. Wskazana we wniosku przebudowa drogi położonej w działce nr [...] (ul. [...]) na odcinku 20 m dotyczy wjazdu na drogę wojewódzką ul. [...] i poszerzenia na odcinku ok. 20 m pasa ruchu na ul. [...] do 5 m. Zmiana ta, zapewnia co prawda dostęp do drogi publicznej, tym niemniej jest to zmiana niewystarczająca. Zdaniem organu I instancji istniejąca nawierzchnia na całym odcinku ul. [...] nie jest dostosowana do zwiększonego natężenia ruchu i związanych z tym obciążeń, między innymi dotyczy to istniejącego pod ul. [...] przepustu melioracyjnego wykonanego z ułożonych metodą bezzaprawową cementowych pierścieni, którego nośność nie jest przystosowana do zwiększonego natężenia ruchu kołowego. Dla zrealizowania inwestycji opisanej we wniosku niezbędna byłaby przebudowa całego Organ zauważył, że we wniosku brak jest odniesienia się do jakichkolwiek porozumień czy ustaleń z właścicielem czy zarządcą drogi położonej w działce nr [...], dotyczących planowanej przez Wnioskodawcę przebudowy. Ponieważ zarówno w istniejących dokumentach planistyczno-projektowych, jak i finansowych Gminy G., nie ma w planach przebudowy drogi wewnętrznej położonej w działce nr [...], a zmiana zagospodarowania terenu przyległego, tj. działki nr [...], w szczególności polegająca na budowie przedmiotowego obiektu [...] wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną w tym z murami oporowymi, generuje daleko idącą ingerencję w istniejącą strukturę komunikacyjną, w związku z czym w ocenie Burmistrza G. jako zarządcy drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...] (ul. [...]), nie ma możliwości bezkolizyjnego włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego wnioskowaną zmianą. Tym samym nie jest spełniony warunek, o którym w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż art. 2 pkt 13 stanowi, iż przez uzbrojenie terenu należy rozumieć również drogi. Dla zrealizowania inwestycji niezbędna byłaby przebudowa całego odcinka ul. [...] wynikająca z konieczności podniesienia jej parametrów do standardów wynikających z nowej funkcji - obsługi komunikacyjnej obiektu [...]. Zdaniem organu należałoby się również liczyć z tym, iż część ruchu przeniosłaby się na ul. [...], która obecnie pełni funkcję drogi dojazdowej do [...] posesji i jest drogą gruntową o jednym pasie ruchu co skutkowałoby również koniecznością przebudowy i tej drogi lub zmiany organizacji ruchu. Organ zauważył, że we wniosku brak jest odniesienia się do jakichkolwiek porozumień czy ustaleń z właścicielem czy zarządcą drogi położonej w działce nr [...], dotyczących planowanej przez Wnioskodawcę przebudowy. Natomiast zarówno w istniejących dokumentach planistyczno-projektowych jak i finansowych Gminy G., nie ma w planach przebudowy tej drogi wewnętrznej, a zmiana zagospodarowania terenu przyległego tj. działki nr [...], w szczególności polegająca na budowie przedmiotowego obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną w tym z murami oporowymi, generuje daleko idącą ingerencję w istniejącą strukturę komunikacyjną, w związku z czym w ocenie Burmistrza G. jako zarządcy drogi wewnętrznej (ul. [...]), nie ma możliwości bezkolizyjnego włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego wnioskowaną zmianą. Tym samym nie jest spełniony warunek, o którym w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż art. 2 pkt 13 stanowi, iż przez uzbrojenie terenu należy rozumieć również drogi. W odniesieniu do pozostałych przesłanek ustawowych organ wyjaśnił, że pozostałe istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działka nr [...] stanowi grunt sklasyfikowany jako grunty orne o symbolu RIVb, łąki trwałe o symbolu ŁIV oraz grunty pod rowami o symbolu W-ŁIY. Grunt nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Teren inwestycji nie leży w obszarze: ograniczonego użytkowania, ochronnym ujęcia wody lub wody śródlądowej, występowania złóż kopalin, terenów górniczych, zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony przyrody, zagrożenia powodziowego. W ocenie organu w sytuacji, gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymienionych wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe, w związku z czym postanowiono jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik Spółki zarzucając jej: 1. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię uzbrojenia terenu, a w konsekwencji przyjęcie, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające; 2. naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych; 3. art. 107 § 3 kpa oraz art. 11 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi organ się kierował przy rozpoznawaniu sprawy, tj. przyczyn, dla których istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wobec tak postawionych zarzutów na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W przypadku nieuwzględnienia w/w wniosku, na podstawie art. 138 § 2 kpa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki nie zgodził się z argumentacją organu. Zdaniem strony inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej tj. ul. [...] zlokalizowanej na działce nr [...]. Inwestor zamierza przebudować drogę w obrębie wjazdu na drogę wojewódzką (ul. [...]), a także poszerzyć pas drogowy do 5 m. Pełnomocnik podkreślił, że organ nie kwestionuje dostępu do drogi publicznej expressis verbis wskazując, że "zmiana ta zapewnia co prawda dostęp do drogi publicznej, tym niemniej jest to zmiana niewystarczająca" sugerując jednocześnie, iż "niezbędna byłaby przebudowa całego odcinka ulicy [...]." Powyższe stanowisko, które de facto spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem zdaniem pełnomocnika Spółki nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W pierwszej kolejności wskazał, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie określają żadnych wymagań, jakim powinny odpowiadać drogi wewnętrzne. Taki status posiada natomiast ul. [...]. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie mają zastosowania do dróg wewnętrznych określając parametry techniczne jedynie dróg publicznych. Analogiczne stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych: (sygn. akt II SA/Kr 1547/14, Lex nr 1643931, II SA/Kr 534/16). Ponadto zdaniem strony na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ planistyczny nie może analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego w tym w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) określających warunki techniczne dojazdów do drogi publicznej, (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 756/16, LEX nr 2449127; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., II OSK 2797/14, LEX nr 2102245; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 304/18, LEX nr 2529941). Wobec powyższego nieuzasadnionym jest uzależnianie ustalenia warunków zabudowy od niewystarczającego stanu technicznego dróg wewnętrznych skoro żadne przepisy prawa nie wskazują jaki ten stan techniczny winien być. W ocenie pełnomocnika spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy potwierdza fakt, iż do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało dołączone pismo Zakładu Usług Publicznych w G., w którym jednoznacznie wskazano, iż jest on w stanie zapewnić dostawy wody oraz odbiór nieczystości ciekłych bytowych. Z kolei pismo operatora energii elektrycznej bezsprzecznie dowodzi, iż "istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenia obiektu handlowo usługowego w miejscowości G. dz. Nr [...] z mocą przyłączeniową o wysokości 40 kW." Tym samym nie budzi wątpliwości, iż projektowane i istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Ponadto zdaniem odwołującego się organ nie uzasadnia zajętego w sprawie stanowiska jakoby istniejące i projektowane uzbrojenie drogowe było niewystarczające dla planowanej inwestycji. Organ nie wskazuje chociażby rozmiaru przewidywanego zwiększenia ruchu w związku z planowaną inwestycją poprzestając jedynie na gołosłownych twierdzeniach, iż zamierzenie budowlane objęte wnioskiem doprowadzi do zwiększonego natężenia ruchu. Organ w myśl art. 11 kpa powinien rzetelnie wyjaśnić zajęte w sprawie stanowisko. Brak ustalenia wpływu inwestycji na intensywność ruchu w istocie uniemożliwia dokonanie oceny czy istniejąca i projektowana infrastruktura drogowa są wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem odwołującej się Spółki organ nie ustalił wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czym naruszył art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa. Odwołująca Spółka zwróciła także uwagę na to, że organ uzasadniając decyzję dopuszcza się rozbieżności w zakresie stosowanej nomenklatury odnośnie określania linii zabudowy. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji określa obowiązującą linię zabudowy mianem nieprzekraczalnej, z kolei w załączniku graficznym została ona określona jedynie jako linia obowiązująca. Powyższe może z kolei stanowić może źródło rozbieżności z uwagi na to, iż w literaturze urbanistycznej, a także w judykaturze wprowadza się rozróżnienie pomiędzy obowiązującą linią zabudowy, a nieprzekraczalną linią zabudowy. Z uwagi na powyższe wskazując na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. II OSK 789/07, Lex nr LEX nr 447867) zdaniem pełnomocnika uzasadnionym pozostaje ujednolicenie stosowanej przez organ nomenklatury poprzez uszczegółowienie w załączniku graficznym oznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej zgodnie oznaczeniem stosowanym w analizie funkcji i cech zabudowy. W skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa , ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zm. t.j) oraz 59 ust 1, art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017r , poz.1073 ) uchyliło decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Po przytoczeniu ustaleń organu I instancji Kolegium uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotem sporu pozostaje okoliczność realizacji przedmiotowej inwestycji ze względu na jej skomunikowanie poprzez drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] ul. [...] obręb G.. Zdaniem Kolegium od wielu lat istnieje ugruntowany pogląd zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie, że w zakresie dostępu do drogi publicznej istotnym jest, aby dostęp ten był realny, przy czym nie jest istotne jakie parametry techniczne dana droga posiada, jaką ma nawierzchnię i szerokość. Jedynym czynnikiem decydującym o posiadaniu faktycznego dostępu do drogi pozostaje tylko ustalenie, czy daną drogą faktycznie można dojechać do danej nieruchomości zainwestowania. Organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie II OSK 76/13 wskazał, że "standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p". W ocenie organu odwoławczego z tych względów argumentacja organu I instancji w zakresie przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy pozostaje wadliwa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium uznało, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać obowiązującą linię zabudowy, albowiem taką nomenklaturą posługują się przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak w praktyce rozumiana jest ta linia i jak funkcjonuje ona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zdaniem organu II instancji okoliczność ta pozostaje poza kompetencjami tego organu, niemniej jednak nazewnictwo w opracowanej analizie jak i treści wydawanej decyzji powinno być tożsame. W ocenie SKO organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie tj. wadliwie sporządzoną analizę w zakresie oceny braku dostępu do drogi publicznej i zobowiązało ten organ aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prawidłowo ponownie ocenił zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem poczynionych wskazówek i w zależności od dokonanych ustaleń orzeknie o istocie sprawy. Od powyższej decyzji pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. pełnomocnik K. Spółki z o.o. w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw, w którym zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 kpa przez jego wadliwe zastosowanie; a z ostrożności: - art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich wadliwe zastosowanie. Zdaniem Spółki z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego organ I instancji naruszył art. 7 i 77 kpa. Krótkie przywołanie tych przepisów bez ich uzasadnienia, a także pozostała treści skarżonej decyzji, wskazują wprost, że jest to jednak decyzja merytoryczna, a nie bazująca na naruszeniu przepisów postępowania. Organ dokonał bowiem oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunku wymaganego przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie możliwości skomunikowania działki objętej wnioskiem wnioskodawcy przez spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej i na tej podstawie uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie wnoszącego sprzeciw decyzja organu I instancji nie zawiera przesłanek pozwalających na jej uchylenie w trybie art. 138 § 2 kpa. Z ostrożności pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że organ odwoławczy wadliwe zinterpretował również treść art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że działka objęta wnioskiem takiego dostępu nie posiada. Drogą publiczną są tylko i wyłącznie drogi publiczne w rozumieniu odpowiednich przepisów. Droga wewnętrzna przez którą wnioskodawca zamierza skomunikować działkę objętą wnioskiem z droga publiczną takiego statusu nie posiada. W takim przypadku inwestor winien wykazać, że możliwość skomunikowania przez drogę wewnętrzną rzeczywiście istnieje. Warunek ten musi zostać wykazany odpowiednia służebnością, umową lub jakimkolwiek tytułem prawnym. Dostęp ten rozumieć należy bowiem zarówno jako dostęp faktyczny jak i prawny a tego drugiego warunku inwestor nie spełnił. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018.1302 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do przywołanego art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017.1257 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, lecz wydając decyzję kasacyjną wskazuje organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy wyjaśnił istnienie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym wykazaniu, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zawarł ogólnikowe oraz lakoniczne wskazówki, które nie odnoszą się w szczegółowy sposób do niniejszej sprawy. W wytycznych kierowanych do Burmistrza, Kolegium wskazało, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, tj. wadliwie przeprowadzoną analizę w zakresie oceny braku dostępu do drogi publicznej, zaś organ pierwszej instancji powinien ponownie prawidłowo ocenić zebrany materiał dowodowy i wydać stosowne orzeczenie. Wskazując na powyższe w ocenie Sądu organ odwoławczy nie podał jakie dowody są jego zdaniem niezbędne, o które należałoby uzupełnić postępowanie. W aktach znajduje się przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Natomiast SKO nie wskazało w jakim zakresie sporządzona analiza jest wadliwa i dlaczego nie można jej uwzględnić przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu ocena dowodów, ich przydatności w sprawie, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu wydanie orzeczenia kasacyjnego w myśl art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwione jest w przypadkach wyjątkowych, gdzie zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można już mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji Organu odwoławczego opartej o ww. przepis ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu nie dokonał natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z przepisu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o znajdującą się w aktach analizę funkcji oraz cech zabudowy ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.