II SA/Sz 216/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługą, garażem podziemnym, ciąg pieszy, zjazd na działkę, przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej" przy ul. O. (dz. nr [...]) w K. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest wyłącznie zagadnienie procesowe, dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest dopuszczalne tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy ale tylko wtedy, gdy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Celem wznowionego postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad, wymienionych w tym przepisie nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy pierwszy, badania dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i drugi, ustalenia czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania oraz czy wnoszący wskazał przesłankę wznowienia. Drugi etap obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji, oraz brak przesłanek negatywnych. Z materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] r. M. P., złożyła w Kancelarii Urzędu Miejskiego w K. pismo adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i Prezydenta Miasta K., w którym wskazuje, iż nie posiada informacji na temat inwestycji realizowanej na terenie działki sąsiedniej, położonej powyżej jej nieruchomości. Zdaniem M. P., roboty budowlane związane z realizacją tej inwestycji są prowadzone z zagrożeniem jej życia i mienia. Poza tym jest zdziwiona prowadzeniem prac budowlanych na działce sąsiedniej bez jej wiedzy. Pismo zawierało również żądanie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych i uzyskania pełniej informacji o planowanej inwestycji. M. P. stwierdziła ponadto, iż wobec niej, nie wykonuje się podstawowych czynności z zakresu Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pismo to prawidłowo zakwalifikował jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługą, garażem podziemnym, ciąg pieszy, zjazd na działkę, przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej" przy ul. O. (dz. nr [...]) w K. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] organ I instancji na podstawie art. 149 § 1 kpa prawidłowo wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę. Przed wydaniem postanowienia organ zbadał formalne podstawy wznowienia, sprawdzając czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa oraz, czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa, a następnie stwierdził, iż nie wystąpiła przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania. W myśl art. 145 § 1 pkt. 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kto jest stroną w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę określa się na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007r., II OSK 208/06 ONSA/WSA 2008 Nr 1, poz. 12). Jeżeli w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20). Przepisy odrębne o których mowa to: ustawa z dnia 27 kwietnia 1994r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, nr 19, poz. 115 ze zm.), ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005, Nr 239, poz. 2019 ze zm.), ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 Nr 228, poz. 1947 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. l568 ze zm.), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. o ochronie przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż budynek mieszkalny wielorodzinny zaprojektowany został w odległości około [...] m od granicy nieruchomości wnioskodawczyni oznaczonej nr [...] i około [...] od nieruchomości oznaczonej nr [...]. Na styku z działką nr [...] nie przewidziano jakichkolwiek zmian rzędnych terenu, natomiast teren inwestycji w ogóle nie przylega do działki nr [...]. Skoro nieruchomości oznaczone nr [...], stanowiące własność M. P. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, to nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Zarzut skarżącej, która podnosi, iż pozbawiona została udziału w postępowaniu w charakterze strony, nie zasługuje więc na uwzględnienie. Sprawy zaś dotyczące realizacji inwestycji należą do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. P. wnosząc o jej uchylenie ewentualnie zmianę i orzeczenie, że jest ona stroną postępowania i zarzuciła naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 35 § 2, 61, 77, 81, 107 § 1, 145 § 1 pkt 4 kpa oraz naruszenie art. 61 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi M. P. podniosła, że na działce sąsiedniej przylegającej do jej działki w K., przy ul. B., sąsiad rozpoczął prace budowlane. Sposób ich wykonywania był przedmiotem wystąpienia do Prezydenta Miasta K. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jedynie powiadomił o stwierdzonych nieprawidłowościach, stwierdzając, że nie informował skarżącej gdyż nie jest stroną postępowania. Stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodne z art. 7, 8 ,9 kpa, jak również art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, skoro w obszarze jej sąsiedztwa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieprawidłowości, zatem jest stroną postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., [...], Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie, z którego uzasadnieniem skarżąca się nie zgodziła, czemu dała wyraz w piśmie z dnia [...] r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia swojej wcześniejszej decyzji w sprawie budowy domu na sąsiedniej nieruchomości gruntowej. W ocenie skarżącej naruszono tryb postępowania określony w art.35 kpa. Poza tym organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na budowę domu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszając art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, co skutkuje nieważnością decyzji. Naruszono także elementarne prawa nie uznając skarżącej jako strony postępowania, co doprowadziło do łamania praw i powstania szkód materialnych. Nadto błędnie uznano, że jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowy na podstawie projektu budowlanego, doprowadzając do tego, że na etapie projektowania i wydawania decyzji została pominięta jako strona postępowania. W ocenie skarżącej decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 35 § 2, ponieważ nie zebrano dowodów, w tym znanych z urzędu organowi, a także nie uwzględniono dowodów przedstawionych przez skarżącą, akceptując niezgodne z prawem postępowanie organu I instancji, który wbrew art. 61 § 4 kpa pominął skarżącą jako stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta K. Zdaniem M. P. uzasadnienie decyzji organu II instancji jest jedynie opisem sytuacyjnym i chronologicznym zdarzeń z dotychczasowego postępowania organu I instancji. Takie działanie uwłacza postępowaniu administracyjnemu, bowiem organ ten jedynie przytacza podstawy prawne, zaś ich interpretacja w odniesieniu do podnoszonych problemów nie istnieje. Nadto skarżąca wskazała na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i stwierdziła, że ich nieuwzględnienie przez organ odwoławczy świadczy, że nie stoi on na straży praworządności, ponieważ nie podejmuje niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Poza tym akceptuje prowadzenie sprawy w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesie obywateli, co jest niezgodne z kpa. Inwestycja prowadzona jest niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego - Uchwałą Nr XVI 11/492/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 października 2001 r. Skarżąca podkreśliła, że w przeszłości teren obecnej inwestycji był jej własnością i zgodziła się na rozdzielenie nieruchomości w tworzonych wówczas planach zagospodarowania przestrzennego, w ramach których po skarpie miał przebiegać deptak dla ruchu pieszego. Decyzje wówczas podjęte określiły w szczegółach planu, potrzebę wzmocnienia zbocza z jej garażami, na granicy działki. Obszar ten został w terminie późniejszym oznaczony geodezyjnie jako działka [...], symbol [...]. Prace planistyczne i ziemne w tym obszarze winny być przeprowadzone w pierwszej kolejności, co zostało całkowicie pominięte. W ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dozwolone było realizowanie inwestycji budowlanej z wysokością zabudowy [...] kondygnacji (trzecia w poddaszu). Tymczasem obiekt posiada [...] kondygnacji i jest niezgodny z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja posiadała ograniczenia co do linii zabudowy, planem określona jest od strony ul O. Budynek magazynowy - stodoły przeznaczony do likwidacji, rozebrany został w sposób uwłaczający zasadom budowlanym i bez jakiegokolwiek planu. Skarżąca stwierdziła także, że nieruchomość sprzedała w [...] r. obecnemu inwestorowi, a ograniczenia zawarte w stosownym zaświadczeniu Urzędu Miasta wydanym [...] r. były wyznacznikiem negocjacji w ustaleniu ceny sprzedaży. Obszar przyszłej inwestycji przy sprzedaży gruntu ograniczony był planem miejscowym do [...] lokali mieszkalnych, co wskazuje na jej utracone korzyści. Nadto skarżąca podała, że "Mimo wygenerowanych moich strat decyzją organu I instancji, podnoszenia problemu przed obu organami, mojego oczekiwania na dobrowolne załatwienie problemu, problematyka ta jest milczeniem. W dacie pisania niniejszej skargi nie odnotowałam żadnego pisma, czy działania w tym kierunku. Również jest milczeniem, problematyka technicznego zburzenia obiektu magazynowego - stodoły. Sposób wykonania w powiązaniu ze sposobem zapewnienia bezpieczeństwa po prostu jest przemilczaniem sprawy, która dla mnie cały czas istnieje. Na tle powyższego stwierdzenia o monitorowaniu robót budowlanych, jest bez pokrycia". Ściany tylne garaży skarżącej, znajdują się są na granicy nieruchomości, gdzie ziemia nieruchomości sąsiedniej opiera się na ok.[...] m wysokości na ścianach tych garaży. Zatem oczywiste jest, że istnieje oddziaływanie prowadzonej inwestycji budowy domu oddalonego ok. [...] m. od granicy działki. Organ nie wspomina, że inwestycja prowadzona jest [...] m powyżej poziomu posadzki w garażach. M. P. wskazała, że takie oddziaływanie obejmuje "z pewnością problematykę geologiczna, hydrologiczną oraz jakieś inne obszary, o których dzisiaj ja nie wiem, bowiem - powtórzę jestem utrzymywana w niewiedzy co do planowanej inwestycji". Usytuowanie garaży w istniejącej skarpie jak i sama skarpa biegnąca po prawej stronie wymaga odpowiedniego zabezpieczenia przed usuwaniem się ziemi po zboczu o różnicy wysokości [...] m. spływaniem wód opadowych na nieruchomość skarżącej. Pozostawiono ściany tylne garaży jako mur oporowy dla inwestycji. Kwestia wzmocnienia skarpy znana była inwestorowi na etapie kupowania działki gruntu, a także organom obu instancji. Skarżąca podała, że spowodowano straty osobiste i materialne oraz środowiskowe. Zniszczono drzewostan porastający skarpę, który utrzymywał obsuwanie się ziemi i wypłukiwanie po stoku na jej nieruchomość. Zniszczono dach garaży oraz karoserię stojącego w nim samochodu. W wyniku obaw o własne dobro i zdrowie, nie korzysta z garażu. Podniesiono dodatkowo poziom skarpy w jej górnej części. Skarżąca podkreśliła, że: "A przecież, oprócz budowy domu, muszą tam być przyjęte inne jeszcze rozwiązania z zakresu budowli: dróg przejazdu, dojścia, inne mi nie znane budowle które to również oddziaływają na styku sąsiadów, jak również wymogi zakreślone przy takim usytuowaniu moich garaży i takiej różnicy poziomów zakreślone obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej Koszalina, co wyraźnie wskazane jest w m.p.z.p. Niewykonanie tego wymogu, jest oczywistym działaniem na moja szkodę i jest działaniem wbrew prawu, o czym wiedzą oba organa administracji publicznej - zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wiedział Inwestor - zapisy wydanego zaświadczenia w [...] roku i umieszczone zapisy w akcie notarialnym nabycia nieruchomości." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Na rozprawie w dniu [...] skarżąca uzupełniła treść skargi składając pismo procesowe wraz z dokumentacją fotograficzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że organ w związku z treścią pisma M. P. z dnia [...] r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prezydenta Miasta , w którym wskazała, iż nie posiada informacji na temat inwestycji realizowanej na terenie działki sąsiedniej, położonej powyżej jej nieruchomości, a roboty budowlane związane z realizacją tej inwestycji są prowadzone z zagrożeniem jej życia i mienia, zasadnie przyjął, że istnieją, stosownie do ustawowo zakreślonych kompetencji, podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ten aspekt sprawy odnosi się do kwestii zbadania, czy M. P. przysługiwało prawo do uczestniczenia w procesie budowlanym. Natomiast ocena działań inwestora, związanych ze sposobem realizacji budowy, pozostaje w gestii organów nadzoru budowlanego, a więc drugiego adresata wskazanego wyżej pisma z dnia [...] r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji przedstawił istotę i funkcję instytucji wznowienia postępowania, a następnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przesądzenie, czy danemu podmiotowi przysługuje prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy ocenić na podstawie treści art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze obiektu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pojęcie "oddziaływania" obiektu musi odnoszone do terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu i rozumiane tak, jak nakazują to przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia związane z zagospodarowaniem tego terenu związane z danym obiektem (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tymi przepisami odrębnymi są: ustawa z dnia 27 kwietnia 1994r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, nr 19, poz. 115 ze zm.), ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005, Nr 239, poz. 2019 ze zm.), ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 Nr 228, poz. 1947 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. l568 ze zm.), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. o ochronie przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Odnosząc wskazane uregulowania ustawowe do stanu ustalonego w rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż budynek mieszkalny wielorodzinny zaprojektowano w odległości około [...] m od granicy nieruchomości wnioskodawczyni oznaczonej nr [...] m od nieruchomości oznaczonej nr [...] obr. [...]. Na styku z działką nr [...] nie przewidziano jakichkolwiek zmian rzędnych terenu, natomiast teren inwestycji nie przylega do działki nr [...]. W związku z tym, że nieruchomości nr [...], stanowiące własność M. P., nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, to nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Tak więc podnoszony przez nią zarzut, iż pozbawiona została udziału w postępowaniu w charakterze strony, niej jest zasadny. Ze stanowiskiem organu należy się zgodzić zważywszy, że w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jednoznacznie wskazano, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje nieruchomości w obrębie [...], działki nr [...] (k. [...] akt administracyjnych). Tym samym obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości należącej do inwestora i nie ogranicza uprawnień skarżącej w korzystaniu z własnej nieruchomości. Zatem zarzut podniesiony przez skarżącą, że pozbawiono ją prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony, nie zasługuje na uwzględnienie. Czym innym, jest natomiast kwestia oceny działań inwestora i stwierdzenie, czy sposób jego działania, a w szczególności sposób prowadzenia prac budowlanych, bezpieczeństwa i właściwego zabezpieczenia terenu budowy, jest zgodny z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego i pozostaje poza granicami postępowania dotyczącego ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego również wskazała skarżąca, w swoim piśmie z dnia [...] r. i od nich należy oczekiwać działań w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych, przez skarżącą, a dotyczących okoliczności sprzedaży przez nią w [...] r. obecnemu inwestorowi przedmiotowej nieruchomości i negocjacjami w ustaleniu ceny sprzedaży oraz ewentualnych strat finansowych, należy stwierdzić, że kwestie te pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ realizacja cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych należy do drogi sądowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.