II SA/Sz 217/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. ,[...] Wnioskiem z dnia 24 listopada 2020 r. M. U. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką D. U.. Do wniosku dołączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w K. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty od dnia [...] listopada 2020 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...](S.A), wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej "k.p.a.") i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.ś.r."), Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , działając z upoważnienia Burmistrza B. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia od dnia [...] listopada 2020 r. W oparciu o dołączone do sprawy dokumenty organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od urodzenia. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowiło natomiast wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikającej z uprawnienia strony do emerytury, którą pobierała do dnia 31 października 2020 r., gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględniając złożony przez skarżącą wniosek zawiesił od dnia [...] listopada 2020 r. wypłatę tego świadczenia. Jednak wedle organu strona nadal ma ustalone prawo do emerytury co w świetle powołanego przepisu stanowi podstawę odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. M. U. odwołała się od powyższej decyzji uważając ją za krzywdzącą oraz podnosząc, że od 26 lat sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną córką. Podkreśliła, że gdyby nie choroba córki mogłaby podjąć zatrudnienie i dorobić do bardzo skromnej emerytury. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie opiekę nad niepełnosprawną córką sprawuje wnioskodawczyni, co zostało potwierdzone zarówno w wywiadzie środowiskowym, jak i w oświadczeniu D. U. z dnia 7 grudnia 2020 r. Niemniej Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że spełniona została negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia, wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ponieważ M. U. jako osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawną córką uprawniona jest do emerytury. Wedle organu, dochód wynikający ze świadczenia pracy zastąpiony został prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Powyższe oznacza, że strona nie pozostaje bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem ma zabezpieczony dochód, nawet jeżeli jest on niższy niż wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu dochód wynikający ze świadczenia pracy został zastąpiony prawem do emerytury, a zatem wnioskodawczyni zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Gdyby uznać zasadność odwołania skarżąca otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę oraz świadczenie pielęgnacyjne, co sprzeczne jest z regulacją wynikającą z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła M. U. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że nie może zgodzić się z podjętym rozstrzygnięciem, które jest dla niej krzywdzące, bowiem odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez nią emerytury w wysokości [...] zł, która jest zdecydowanie niższa niż wnioskowane świadczenie. Podkreśliła, że ze względu na konieczność zapewnienia opieki córce jej aktywność zawodowa uległa ograniczeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką – D. U. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy obu instancji ustaliły, że skarżąca uprawniona jest do emerytury, a zatem w ich ocenie zaistniała podstawa odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd nie podziela zatem stanowiska organów obu instancji, które opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. Sąd nie podziela również stanowiska tej linii orzeczniczej sądów polegającego na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem rentowym, czy emerytalnym. Zdaniem Sądu, na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2511/20, z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których to orzeczeniach podkreślono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji, w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalno – rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury. Podkreślić należy, że w przypadku pobierania emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2021 r. poz. 291). Zgodnie z tym przepisem, na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zastosowanie prokonstytucyjnej i zgodnej z celem ustawy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oznacza, że strona, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jest uprawniona do emerytury powinna dokonać wyboru jednego z wymienionych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Zdaniem Sądu, organy obu instancji pominęły istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przedłożyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty od dnia [...] listopada 2020 r. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. I OSK 2511/20, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że skarżąca wyboru korzystniejszego świadczenia dokonała już w dacie wystąpienia z wnioskiem do organu o przyznanie świadczenia, do którego dołączyła decyzję o zawieszeniu emerytury, a tym samym wyraziła zamiar uzyskania świadczenia bardziej korzystnego, czyli świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, co zostało podkreślone w decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2020 r., to uznać należy, że wyeliminowaniu uległa w ten sposób negatywna przesłanka wyłączająca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały w niniejszej sprawie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wynikających z rozważań Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na wniosek organu, któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).