II SA/Sz 218/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oraz odpłatności za nabycie prawa własności I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących P. i K. małżonków S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12. X. 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 9, poz. 865), art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 26 VII 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209), art. 15 i 17 ustawy z dnia 11 IV 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 XI 2003r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji /.../ (Dz.U. Nr 205, 1991, zm. rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z 22 IV 2004r., Dz.U. Nr 111, poz. 1178 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. i P. S. od decyzji z dnia [...]r. Burmistrza Miasta i gminy [...] w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości i ustalenia odpłatności za nabycie tego prawa - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji stwierdził, iż K. i P. S. na podstawie ustawy z dnia 26 VII 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz.1209 ze zm.) nabyli własność nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w [...]. przy ul. [...]. Za nabycie tego prawa została ustalona opłata w wysokości [...]zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji zainteresowani oświadczyli, że nie zgadzają się na odpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, ponieważ ich zdaniem przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności powinno być dokonane nieodpłatnie – zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do treści odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. zmienionej ustawą z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) stanowi, iż osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3 stała się ostateczna. Treść powołanej normy, zdaniem organu odwoławczego nie pozwala jednoznacznie przyjąć, że nabycie prawa własności przez uprawnione osoby, następuje nieodpłatnie. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisy Konstytucji RP dostarczają nadmiaru argumentów za przyjęciem tezy, iż konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin. Tymczasem ustawa z 26 lipca 2001r. jest wyrazem daleko idącej ingerencji ustawodawcy w prawo własności komunalnej. Stwarza mechanizm polegający na tym, że gminy w opinii użytkowników wieczystych mają obowiązek wydawania rażąco niekorzystnych dla siebie decyzji administracyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 IV 2000r. K 8/88 OTK 2000/87). Ponadto w innej sprawie Trybunał stwierdził, że nie ma żadnego uzasadnienia, aby kosztem uszczuplenia władztwa gminy "uwłaszczać" na warunkach preferencyjnych podmioty prywatne. Trybunał, krytycznie oceniając nieusprawiedliwione obiektywnymi kryteriami uwłaszczenie grupy osób fizycznych kosztem mienia państwowego i komunalnego, wskazał, że tego rodzaju "rozdawnictwo" dobra wspólnego, pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Dlatego, jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli P. i K. S. i wnosząc o jej uchylenie zarzucili, że została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących nie sposób podzielić argumentacji organu odwoławczego, że osoby fizyczne będące użytkownikami wieczystymi, bez względu na ich wolę i możliwości finansowe, stają się z mocy prawa właścicielami gruntów i jednocześnie zostają obciążeni obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty za przekształcenie prawa. Takie rozwiązanie wprowadza swoistą daninę publiczną, która zgodnie z art. 217 Konstytucji musiałaby być wprowadzona w sposób jednoznaczny i na podstawie ustawy. Ustawa z dnia 26 lipca 2001r. milczy na temat odpłatności za przekształcenie prawa. Przyjęta przez organ interpretacja budzi wątpliwości w świetle art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżących osoby fizyczne będące użytkownikami wieczystymi i spełniające wymogi określone w powołanej ustawie, jeżeli przyjąć, że muszą zapłacić za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, są dyskryminowane w stosunku do innych osób korzystających z prawa użytkowania wieczystego, które same mogą zdecydować czy i kiedy zechcą nabyć odpłatnie prawo własności. Skarżący zarzucili nadto, że organ odwoławczy jest niekonsekwentny, ponieważ w podobnej sprawie w dniu [...]r. [...] uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, iż art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. daje podstawę do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Taka radykalna zmiana stanowiska budzi wątpliwości co do zasadności stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i jednocześnie wskazał na celowość wystąpienia przez Sąd na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym, co do zgodności z Konstytucją art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Analizę stanu prawnego na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję należy poprzedzić uwagami dotyczącymi poprzednio obowiązującego stanu prawnego. W ustawie z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), art. 1 ust. stanowił, że nabycie prawa własności następuje nieodpłatnie, a postępowanie zostaje wszczęte po złożeniu wniosku przez uprawnioną osobę. Artykuł 1 ust. 1 w powyższym brzmieniu obowiązywał do chwili zmiany ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). Po nowelizacji art. 1 ust. 1 nie zawierał już zapisu o nieodpłatnym nabyciu prawa własności i stanowił, że osoby uprawnione nabywają własność z mocy prawa. Zmiana stanu prawnego została odczytana przez organ I instancji oraz organ odwoławczy jako odstąpienie przez ustawodawcę od nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Taką wykładnię zdaniem organu odwoławczego wspiera orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Analiza stanu prawnego sprawy nie daje jednak, zdaniem Sądu, podstawy do przyjęcia, że zmiana treści art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników (...) oznacza wprowadzenie odpłatności przy nabyciu prawa własności. Przede wszystkim jeżeli uwłaszczenie użytkowników wieczystych, po nowelizacji ustawy, nastąpiło z mocy prawa, to należałoby uznać, że ustawodawca wprowadził swoistą formę "przymusowego nabycia prawa", nie pozostawiając osobom zainteresowanym prawa wyboru i ewentualnej rezygnacji z przysługujących im uprawnień (np. z braku środków finansowych). Zasadnie zatem skarżący zarzucili, że taka regulacja byłaby niezgodna z zasadą równości obywateli, a nadto obowiązek świadczenia (zapłaty) nałożony musi być na obywateli w sposób jednoznaczny ustawą. Kolejnym argumentem przemawiającym przeciw odpłatności przy nabyciu prawa własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. jest to, że ustawodawca wprawdzie zrezygnował z zapisu o nieodpłatnym nabyciu prawa, ale w ustawie brak normy, która określałaby, w jaki sposób taką opłatę obliczać. Taki tok rozumowania przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując w tym samym składzie w dniu [...]. sprawę o identycznym stanie faktycznym i prawnym (sygn. akt [...].) i stwierdzając w odniesieniu do treści art. 1 powołanej ustawy, że "Treść przytoczonej wyżej normy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nabycie prawa własności przez uprawnione osoby następuje nieodpłatnie. Żaden przepis omawianej ustawy nie ustala odpłatności ani nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów; w szczególności do ustawy o gospodarce nieruchomościami". Trafny jest zatem zarzut sformułowany przez skarżących dotyczący zmiany stanowiska przez organ odwoławczy, który miesiąc wcześniej rozstrzygając sprawę na podstawie tego samego stanu prawnego, przy takim samym stanie faktycznym, zajął całkowicie odmienne stanowisko i przyjął, że nabycie przez osobę uprawnioną prawa własności następuje nieodpłatnie. Taka radykalna zmiana stanowiska organu, przy identyczności spraw, nie poprzedzona pogłębioną analizą prawną, daje podstawę, do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, ale zacytowanie dwóch fragmentów uzasadnień nie może być uznane jako spełniające wymogi uzasadnienia decyzji o których mowa w art. 107 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 6 I 1994r., SA/Wr 806/93, a także wyrok NSA z dnia 16 III 1998r., II SA 96/98). Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r., powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczy innego aktu prawnego, a mianowicie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz.781 ze zm.). Skoro Trybunał dokonał oceny zgodności z Konstytucją innego aktu prawnego, który nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, to mechaniczne przeniesienie argumentacji zawartej w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego do analizy (wykładni) treści art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r., przy braku szczegółowych rozważań organu odwoławczego stanowiło naruszenie obowiązujących przepisów. W tych okolicznościach Sąd uznając skargę za uzasadnioną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.