II SA/Sz 218/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Klubu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obciążenia kosztami transportu zwierząt, opieki weterynaryjnej, leczenia i niezbędnych zabiegów oraz kosztami utrzymania zwierząt oddala skargę. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r., [...] Klub Sportowy J. w P., dalej jako "skarżący", zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Jednocześnie wnioskiem tym skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie odebrania zwierząt. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz P. orzekła o czasowym odebraniu od [...] Klubu Sportowego J. w P. 12 sztuk koni, wskazując, że decyzja dotyczy 11 koni, w tym 3 ogierów i 9 klaczy. Następnie w dniu [...] kwietnia 2016 r., ten sam organ wydał postanowienie o sprostowaniu opisanej wyżej decyzji wskazując inne ilości odebranych koni oraz zmieniając miejsce ich przekazania. W ocenie skarżącego, tak sformułowane postanowienie o sprostowaniu stanowiło w istocie zmianę istotnych elementów decyzji, które nie mogły zostać zmienione w tym trybie. Konsekwencją wadliwie wydanej decyzji o odebraniu zwierząt było wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., którą obciążono skarżącego kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt w łącznej kwocie [...]zł. Skarżący podniósł jednocześnie, że w jego ocenie, jakkolwiek orzeczenie o wymienionych wyżej kosztach było obowiązkiem organu, to jednak zważywszy na fakt, iż jego wydanie było następstwem decyzji, która rażąco narusza prawo, powoduje, że również ta decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 7 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 7, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, po przytoczeniu ustalonego stanu faktycznego oraz treści art. 156 § 1 k.p.a., wyjaśniło, że przesłanka nieważności, o której mowa w pkt 4 tego przepisu nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. W analizowanej sprawie, podmiotem obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., jest [...]i Klub Sportowy J. w P.. Organ wskazał, że skierowanie decyzji do tego podmiotu, który był również stroną decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie narusza prawa. W odniesieniu do przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wyjaśnił, że niewykonalność decyzji, oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może zostać wykonane. Wskazał, że w niniejszej sprawie okoliczność ta nie zachodzi, bowiem uiszczenie określonych w decyzji kosztów jest oczywiście wykonalne. Niewykonalność bowiem nie zachodzi nawet w przypadku trudności ekonomicznych leżących po stronie zobowiązanego. Za nieuzasadnione Kolegium uznało powoływanie się przez skarżącego na to, że decyzja została oparta na innej decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się również domaga. Organ wyjaśnił, że ewentualne uchylenie orzeczenia, na podstawie którego decyzja została wydana, może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa ww art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. Odnośnie do ostatniej ze wskazywanych we wniosku podstaw stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), organ wyjaśnił, że aby można było mówić o wadzie decyzji powodującej nieważność z mocy prawa, istnieć musi przepis prawa, który wprost przewiduje taki skutek. W omawianej sprawie skarżący nie wskazał na istnienie takiego przepisu, także organ nie znalazł przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P.. Skarżący, nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz uchylenia obu wskazanych decyzji, a także wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący podniósł, że organ nie rozpoznał istoty sprawy, wadliwie przyjmując, że art. 113 § 1 k.p.a. nie stanowił podstawy wydania decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., skoro na podstawie tego przepisu dokonano zmiany adresata decyzji, zmiany podmiotu i merytorycznej treści decyzji. Podkreślił, że organ nie dostrzegł, iż adresatem decyzji - oprócz skarżącego, był również podmiot, u którego umieszczono odebrane zwierzęta i który postanowieniem o sprostowaniu decyzji został zmieniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony w ramach prawa pomocy, wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. 2) zawieszenie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed WSA w Szczecinie pod sygn. II SA/Sz 217/17 3) wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r. 4) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wraz ze stosownym oświadczeniem. W piśmie tym pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze akcentując, że decyzja Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowi decyzję następczą w stosunku do decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Wskazał, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności również tej decyzji, a po otrzymaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżył ją do WSA w Szczecinie i obecnie przed tym sądem toczy się postępowanie o sygn. II SA/Sz 217/19, którego wynik może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślił, że zawieszenie postępowania jest uzasadnione, bowiem byt prawny decyzji SKO z [...] grudnia 2019 r. jest uzależniony od rozstrzygnięcia wydanego przez sąd, bowiem uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. będzie miało bezpośrednie przełożenie na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Ziszczą się wówczas przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a to będzie stanowiło podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący uzasadnił tym, że w toku postępowania egzekucyjnego może dojść do sprzedaży zwierząt podmiotom, których celem będzie przeznaczenie ich na ubój, co w świetle przepisów ustawy o ochronie zwierząt (art. 4 pkt 18) i ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 6 ust. 1 pkt 1), jest dopuszczalne. Skarżący podniósł, że wykonanie decyzji niekorzystnie wpłynie na jego sytuację finansową, co może mieć negatywny wpływ na zapewnienie zwierzętom odpowiednich warunków, a w konsekwencji może doprowadzić do zamknięcia działalności Klubu. Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze i piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2020 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest według kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie narusza ona prawa, a tym samym skarga okazała się niezasadna. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia 7 czerwca 2017 r., wydanej na podstawie art. 7 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 – j.t. ze zm.), którą Burmistrz P. nałożyła na niego obowiązek poniesienia kosztów związanych z transportem zwierząt, opieką weterynaryjną podczas odbioru zwierząt, ich leczeniem i wykonywaniem niezbędnych zabiegów oraz kosztami ich utrzymania. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazywał art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 7 k.p.a. wywodząc, że decyzja o obciążeniu kosztami jest następstwem decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, która została następnie zmieniona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem postanowienie o sprostowaniu decyzji w istocie doprowadziło do zmiany jej istotnych elementów, to jest ilości odebranych zwierząt oraz miejsca ich umieszczenia. W ocenie skarżącego zmiana miejsca umieszczenia zwierząt, dokonana postanowieniem, wydanym na podstawie art. 113 §1 k.p.a., a także zmiana w zakresie ich liczby była niedopuszczalna, bowiem nie dotyczyła oczywistych omyłek, a ingerowała w treść decyzji. To z kolei przesądza o nieważności decyzji o odebraniu zwierząt, a w konsekwencji również nieważności decyzji obciążającej [...] Klub Sportowy J. kosztami wynikającymi z czasowego odebrania zwierząt, która była jej następstwem. W ocenie skarżącego zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania, bowiem od wyniku toczącego się przed sądem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o czasowym odebraniu zwierząt uzależniony jest wynik postępowania w niniejszej sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego w tym zakresie. Nie zachodziły bowiem przesłanki do zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji o czasowym odebraniu zwierząt nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego uzależniony jest byt decyzji o obciążeniu kosztami ich transportu, utrzymania i leczenia. Decyzja ta została wydana w oparciu o ostateczną i pozostającą w obiegu prawnym decyzję o czasowym odebraniu zwierząt, a postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obu tych decyzji toczą się w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu nieważnościowym badane są przesłanki skutkujące takimi wadami decyzji ostatecznej, które uniemożliwiałyby pozostawienie jej w obiegu prawnym. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o czasowym odebraniu zwierząt mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie stanowi natomiast przeszkody do oceny decyzji o obciążeniu skarżącego kosztami, o których mowa w art. 7 ust. 4 u.o.z., w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. W badanej sprawie zwierzęta – 12 koni, 3 sztuki bydła i suka rasy briard, zostały czasowo odebrane właścicielowi decyzją Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 10 i pkt 19, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.o.z." i art. 104 i art. 107 k.p.a. Następstwem tej decyzji było obciążenie – na podstawie art. 7 ust. 4 u.o.z, właściciela kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt, czego dotyczy decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący w tym postępowaniu, wskazując na przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4,5 i 7 k.p.a. Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji może zostać wzruszona wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, w wyniku wznowienia postępowania bądź stwierdzenia jej nieważności, a także w sytuacjach przewidzianych w art. 155 k.p.a., bądź ustawach szczególnych, o czym stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa, ma szczególne znaczenie dla zapewnienia pewności obrotu prawnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (zastosowania takiego trybu domagał się skarżący), zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przewidziane w przytoczonym przepisie podstawy umożliwiające wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej muszą być wykładane ściśle. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe nie stanowi "trzeciej instancji". Organ uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie prowadzi zatem merytorycznego postępowania w sprawie, a ocenia jedynie, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w cytowanym przepisie. Skarżący wskazywał, że decyzja o obciążeniu kosztami, o których mowa w art. 7 ust. 4 u.o.z., została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Swoje przekonanie w tym zakresie skarżący wywodził z wadliwie dokonanej zmiany decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, wskazując, że w postanowieniu o sprostowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., zmieniono miejsce ich przekazania z SBS Stado Ogierów Ł. Spółka z o. o. na [...] Klub Sportowy H. w Ł., który nie mógł być stroną w sprawie. Wyjaśnić zatem należy, że stroną postępowania o obciążenie kosztami transportu, leczenia i utrzymania zwierząt jest – w myśl art. 7 ust. 7 u.o.z. jest ich dotychczasowy właściciel lub opiekun. Jakkolwiek koszty te określane są na podstawie przedstawionych przez podmioty, które zajmowały się transportem, leczeniem i utrzymaniem zwierząt, adresatem decyzji jest wyłącznie właściciel lub opiekun odebranych czasowo zwierząt, bowiem to na tych podmiotach spoczywa obowiązek ich pokrycia. Zatem decyzja kształtuje bezpośrednio obowiązki właściciela i opiekuna zwierząt. Nie ulega również wątpliwości, że podmioty, które poniosły te koszty posiadają status strony, bowiem ustalenie ich wysokości dotyczy praw i obowiązków tych właśnie podmiotów. W niniejszej sprawie koszty te zostały faktycznie poniesione przez [...] Klub Sportowy H. w Ł., a zatem prawidłowo decyzja została doręczona także temu podmiotowi. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie można też twierdzić, jak chciałby tego skarżący, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały. W dacie wydania decyzji stan faktyczny kształtował się w ten sposób, że zwierzęta zostały czasowo odebrane, a następnie zwrócone właścicielowi. Odebranie zwierząt, ich leczenie, a także utrzymanie wygenerowało określone koszty, a pokrycie tych kosztów jest obowiązkiem właściciela. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja była wykonalna. O niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy z przyczyn obiektywnych przy podjęciu wszelkich dostępnych środków i starań jej wykonanie nie jest możliwe ani w dacie wydania decyzji ani w późniejszym terminie. Nie świadczą o niewykonalności decyzji trudności polegające na braku środków na pokrycie zobowiązania wynikającego z treści decyzji. Niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną. Niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać musi trwałą i faktyczną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu. Niewykonalność musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należało również podzielić pogląd Kolegium, iż w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. O tym, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa można bowiem mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który przewiduje sankcję nieważności decyzji w określonych przypadkach. Takiego przepisu nie wskazał skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie wyjaśnił również na czym polegać by miała wada decyzji, która wymagałaby stwierdzenia jej nieważności na tej podstawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wymaga stwierdzenia określonej wady decyzji administracyjnej, a następnie powiązania jej z przepisem prawa materialnego, który w przypadku stwierdzenia takiej właśnie wady przewiduje nieważność decyzji, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Podsumowując uznać należy, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2017 r. został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniony. Zasadnie organ uznał, że nie ziściły się wskazywane przez skarżącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 7 k.p.a., a zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie dostrzegł z urzędu takich wad decyzji Burmistrza P., które skutkować by musiały stwierdzeniem jej nieważności. Końcowo zauważyć należy, że skarżący wraz ze skargą złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który został przez sąd rozpoznany, a kolejny wniosek nie zawierał takich okoliczności, które w istotny sposób zmieniłyby pogląd sądu w tej sprawie. Rozpoznanie wniosku prowadziłoby, w ocenie sądu do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.