II SA/Sz 219/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A., od decyzji Starosty z dnia [...] r., znak [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w gminie S., obręb R. [Nr [...]], powiat sławieński, poprzez zezwolenie Inwestorowi E. na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji Sławno-Sianów), to jest założenie czterech stanowisk słupowych o wysokości do [...] m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej [...] m2 każdy oraz przeprowadzenie trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym o szerokości skrajnych przewodów do [...] m, w przedziale wysokości [...] m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni zajęcia [...] ha, oznaczonej w załącznikach do decyzji jako pas technologiczny o szerokości [...] m (2 x 10 metrów od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowlanych na tej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. E. wystąpiła do Starosty Sławieńskiego - na podstawie art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń (napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji Sławno-Sianów), służących do dystrybucji energii elektrycznej, na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr: [...] o pow.[...] ha, [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie S., obręb R., powiat sławieński, objętej księgą wieczystą [...] w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie wyraził na to zgody, to jest rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Wnioskodawca podał, że sposób i miejsce założenia i przeprowadzenia przewodów przedstawiono na załączniku graficznym. Zaznaczono, że obszar niezbędnej powierzchni gruntu do czasowego, 3-miesięcznego od chwili rozpoczęcia robót na przedmiotowej nieruchomości, wykorzystania dla potrzeb tego założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, to powierzchnia [...] m2, wyznaczona jako pas o szerokości [...] m (2 x 10 m od osi linii) w miejscu, nad którym planuje się umieszczenie tych przewodów i urządzeń. Do wniosku dołączone zostały dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] organ I instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w powyższej decyzji, w zakresie oznaczenia księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Spółka A. reprezentowana przez pełnomocnika, odwołała się od ww. decyzji Starosty. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości możliwe jest wyłącznie w związku z realizacją celu publicznego. Według organu odwoławczego skoro przedmiotem inwestycji jest przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej, czyli ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest to inwestycja celu publicznego. Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Sławno, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Sławno Nr XIII/83/96 z dnia 26 marca 1996 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego Nr 14 poz. 52 z dnia 22.04.1996 r. Działki nr [...] obręb R., znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem "R" - rolne w strefie lokalizacji linii napowietrznej 110 kV. Dalej Wojewoda wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, iż wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. Z protokołu z rokowań, spisanego w dniu 9 stycznia 2013 r. wynika, że przedstawiono właścicielowi szczegółowy zakres i termin planowanych robót w ramach przebudowy linii oraz wpływ wykonania tych robót na obecny i przyszły sposób użytkowania nieruchomości, jak również projekt umowy cywilnoprawnej oraz mapę z naniesionym na niej sposobem rozmieszczenia na nieruchomości planowanych przewodów i urządzeń. W protokole widnieje zapis, że zaproponowana w umowie wysokość wynagrodzenia w kwocie[...] zł wyznaczona została na podstawie kalkulacji własnej. Właściciel nie wyraził zgody na przedstawione warunki ustanowienia służebności. W protokole odnotowano uwagi wniesione przez właściciela. W odpowiedzi na uwagi inwestor w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. wyjaśnił, między innymi, że dążąc do ugodowego załatwienia sprawy, zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową służebności przesyłu. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 lutego 2013 r. zaproponował podwyższoną kwotę [...] zł za wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń. W nawiązaniu do ww. pisma Spółka A. poinformowała, że notarialne ustanowienie służebności przesyłu będzie możliwe po spełnieniu następujących warunków: wydzielenie na koszt Inwestora oddzielnych działek dla powierzchni zajęcia; podpisanie pomiędzy Inwestorem a właścicielem porozumienia w sprawie bezumownego korzystania z nieruchomości; w porozumieniu winna znaleźć się specyfikacja i ilość przewodów w celu ustalenia stanu aktualnego w przypadku dalszej rozbudowy linii. W kolejnym piśmie pełnomocnik E. zaproponował podwyższoną kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu – [...] zł. W odpowiedzi Spółki A. podtrzymała swoje stanowisko, w szczególności dotyczące zawarcia porozumienia w sprawie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Wojewoda podkreślił, że w trybie art. 124 ustawy nie podlega weryfikacji okoliczność, że inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są nie do przyjęcia. Ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania w rokowaniach wyniku pozytywnego; mówi jedynie o konieczności przeprowadzenia takich rokowań, natomiast w treści ust. 1 art. 124 przewiduje prawo domagania się wydania decyzji w sytuacji, gdy właściciel odmawia wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skrajnie różne stanowiska stron rokowań nie mogą stanowić pozytywnego prognostyku przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. Jeżeli zatem nie dochodzi do zawarcia umowy mimo prowadzonych rokowań, należy uznać, że właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac na jego nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu zaniechania dokonania ekspertyzy w przedmiocie ryzyka związanego z wykorzystaniem maszyn rolniczych będących we władaniu skarżącej, Wojewoda zaznaczył, że kwestia ta wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Wojewody bezzasadny jest również zarzut dotyczący braku rozważenia, aby przebieg planowanej inwestycji był dla przedmiotowej nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela sprowadzony do niezbędnego minimum. Organ I instancji w sposób precyzyjny wskazał sposób uszczuplenia władztwa nad przedmiotową nieruchomością, w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, z uwzględnieniem najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. Z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że projektowana inwestycja wykorzystuje korytarz utworzony dla aktualnie istniejącej i eksploatowanej linii. Ponadto składane przez właściciela propozycje alternatywnego przebiegu trasy linii nie mogły spotkać się z aprobatą ze względu na związanie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tej kwestii. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. Spółka A. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa mających istotne znaczenie przy wydaniu skarżonej decyzji, a mianowicie: 1) Art. 6 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w związku z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że między skarżącą a inwestorem zostały przeprowadzone rokowania, które stanowią niezbędny element udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości Skarżącej przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w drodze decyzji Starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy inwestor nie spełnił ustawowych wymogów koniecznych dla prowadzenia takich rokowań, tj. nie przedstawił odpowiednich informacji ani dokumentów niezbędnych do prowadzenia rokowań, a skarżąca podniosła że rokowania nie zostały prowadzone; 2) Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię w postaci nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji przez organ uzasadnionego interesu skarżącej, skutkiem czego skarżona decyzja nie ustanawia przebiegu inwestycji przez nieruchomość skarżącej w sposób najmniej uciążliwy, a ingerencja w prawo własności skarżącej nie została sprowadzona do niezbędnego minimum; 3) Art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku z art 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność dokonania ekspertyzy co do ryzyka związanego z wykorzystaniem maszyn rolniczych będących we władaniu skarżącej na gruntach do niej należących, pomimo zgłaszania takiego żądania przez skarżącą, skutkiem czego organ wydał decyzję wyłącznie na twierdzeniach przedstawionych przez inwestora, mimo iż żądanie skarżącej dotyczące przeprowadzenia dowodu było uzasadnione i w tym stanie sprawy konieczne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być przy tym poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić wyłącznie w celu zrealizowania celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Jednocześnie podkreślić należy, że z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia, wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający przedmiotową decyzję organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu trafnie uznano, że inwestycja planowana przez E. jest celem publicznym zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cele publiczne wymienione zostały w art. 6 u.g.n. Stosownie do treści pkt 2 powołanego przepisu, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy przebudowy linii energetycznej, czyli ciągu i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, uznać należy, że stanowi ona inwestycję celu publicznego. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że wydane zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z działek nr [...] w R., stanowiące własność skarżącej, zgodne jest z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy Sławno Nr XIII/83/96 z dnia 26 marca 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 14 poz. 52) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Sławno dokładnie określa przebieg linii elektroenergetycznej i nie daje możliwości alternatywnych rozwiązań. Działki nr [...] , obręb R. , znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem "R" - rolne w strefie lokalizacji linii napowietrznej 110 kV, oznaczonej na rysunku planu. Wbrew twierdzeniu skarżących, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi cytowany wyżej art. 124 ust. 3 u.g.n. Za wnioskiem tym przemawia znajdująca się w aktach sprawy liczna korespondencja między inwestorem, a skarżącą. Z korespondencji tej wynika, że skarżąca nie zgodziła się na wykonanie prac związanych z przebudową napowietrznej linii energetycznej 110 kV relacji S.-S. przebiegającej przez jej działki. Rokowania kończą się niepowodzeniem w razie postawienia przez strony wzajemnie takich warunków, które zostały uznane za niemożliwe do przyjęcia. Brak konsensusu w powyższym zakresie, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Wobec zatem faktu, że zaskarżona decyzja wskazuje nieruchomość, która jest przedmiotem postępowania, cel publiczny, który realizowany jest w ramach planowanej inwestycji, określa prawo, które podlega ograniczeniu, właściciela któremu prawo rzeczowe przysługuje, podmiot uprawniony, na rzecz którego decyzja jest wydawana oraz zakres jego uprawnionych zachowań, jak również zasadnie stwierdza, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, uznać należy, iż zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie mogły być one uwzględnione. Wyjaśnić należy, że przebiegu trasy spornej linii wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji prepozycje skarżącej dotyczące zmiany przebiegu tej trasy nie mogły spotkać się z aprobatą organów orzekających w sprawie z uwagi na związanie organów zapisami planu w tej kwestii. Strona miała możliwość – na etapie uchwalania przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wnoszenia uwag do projektu planu, jeżeli kwestionowały, jako nadmiernie uciążliwe, ustalenia przyjęte w tym projekcie. Wbrew zarzutowi skargi zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, został też należycie oceniony. Zdaniem Sądu w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ nie miał obowiązku powoływania biegłego w celu sporządzenia opinii w zakresie ryzyka związanego z wykorzystaniem maszyn rolniczych należących do skarżącej. Należy mieć tu na uwadze, że decyzja w tym przedmiocie nie przesądza przyszłych rozwiązań konstrukcyjnych i nie jest wiadome na jakiej wysokość zostaną umieszczone przewody. Z decyzji wynika jedynie, że przedział ten wynosić ma od 7-30 m. Umieszczenie przewodów powyżej 7 m nad ziemią, niewątpliwie nie będą zagrożeniem dla pracy maszyn rolniczych należących do skarżącej. W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.