II SA/Sz 22/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie budowanego budynku służącego rekreacji indywidualnej, położonego na działce nr [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "N." nr ew. gr. [...], obręb[...] przy ul. K. w Ś. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy tok postępowania oraz podniesione w odwołaniu zarzuty i wskazał, że początkowo prowadzone postępowanie dotyczyło budowy obiektu stanowiącego konstrukcyjną całość ale znajdującego się na dwóch działkach. Następnie po orzeczeniu przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki tego obiektu inwestor dokonał zmian rozbierając część obiektu stanowiącego łącznik bliźniaczych dwukondygnacyjnych budynków. W związku z tym organ rozdzielił postępowanie administracyjne i wszczął procedurę naprawczą w odniesieniu do dwóch niezależnych obiektów budowlanych, będących w budowie. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości i stwierdził, że na działce nr [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "N.", trwają roboty budowlane związane z budową dwukondygnacyjnego obiektu budowlanego z dachem dwuspadowym, o powierzchni zabudowy [...] m2 i wysokości [...] m n.p.t., służącemu rekreacji indywidualnej. W związku z tym wszczęta została procedura legalizacyjna w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wstrzymano roboty budowlane. Po ponownym pomiarze obiektu okazało się, że odpowiada on wymogom określonym w art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2 . Natomiast jego budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta. Dlatego decyzją z dnia [...] r. umorzono postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego uznając, że postępowanie naprawcze powinno być oparte na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymano roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2-3 Prawa budowlanego i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej z podaniem zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ inwestor nie przedstawił wskazanych przez organ dokumentów decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego orzeczono nakaz rozbiórki obiektu. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji miało właściwą podstawę prawną i zostało prawidłowo przeprowadzone. Przedmiotowy obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Świnoujście nr XXII/180/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...]. W rozdziale [...] opisu do planu zagospodarowania przestrzennego określono ustalenia dotyczące terenów ogródków działkowych, zgodnie z którymi: - teren [...] wyznaczono jako teren ogrodów działkowych; - zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej [...] m2, nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi [...] m n.p.t.; - teren [...] położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża, a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim; - teren [...] położony jest w strefie pośredniej ujęcia wody "W." i w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 12 pkt 4 a) opisu do planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, iż na takich obszarach, jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, ustala się zakaz podpiwniczania oraz minimalny poziom posadowienia parterów budynków [...] m n.p.m. W związku z tymi ustaleniami zasadne było stwierdzenie, że przedmiotowy budynek narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno co do ilości kondygnacji jak i minimalnego posadowienia parteru budynku, co powinno wynosić [...] m n.p.m., a wynosi [...] m n.p.m. (warstwa wyrównawcza podłogi parteru budynku usytuowana na poziomie gruntu, wynoszącego na tym obszarze [...] m n.p.m.). Organ II instancji wskazał nadto na fakt, że postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym organ wskazał na treść informacji z dnia [...] r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. dotyczącej wymogów określonych w przepisach Prawa wodnego, które winien uwzględnić inwestor. Zdaniem organu odwoławczego, skoro inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, to zaistniała podstawa do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki obiektu. Poza tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i konstrukcję budynku. Ewentualne czynności mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem wiązałyby się z koniecznością rozbiórki obiektu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dokonano błędnej interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ stanowisko organu I instancji podzielił organ wydający zaświadczenie o zgodności inwestycji z tym planem. W kwestii natomiast zastosowania przepisów regulaminu ogrodów działkowych organ odwoławczy stwierdził, że obowiązują one tylko działkowców, ale nie organy nadzoru budowlanego. Poza tym przepisy te nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. S. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, 11 i 107 § 3 kpa przez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący i rzeczywisty do twierdzeń strony w zakresie wykładni § 141 pkt 7 Uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr XXII/180/2004 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 7 oraz 123 kpa przez przeprowadzenie postępowania naprawczego w sytuacji, gdy wybudowany obiekt nie narusza przepisów prawa, - § 141 pkt 7 w zw. z § 12 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 2 Konstytucji przez błędną ich wykładnię, co wynika z przyjęcia, że przepisy szczególne § 141 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie modyfikują treści § 12 tego planu w zakresie posadowienia obiektów, - art. 85 Prawa wodnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim nie zostały one zastosowane w sprawie. W uzasadnieniu skargi przestawiono szczegółową argumentację podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący uzupełnił treść skargi wskazując, że dla terenu na którym posadowiona jest jego altana, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje ograniczenia dotyczące budynków. Natomiast w odniesieniu do terenu ogrodów działkowych dopuszczono lokalizację altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej [...] m2, nie służących stałemu zamieszkaniu oraz budynku mieszkalnego dla dozorcy i budynku świetlicy, a także obiektów pomocniczych infrastruktury. W ocenie skarżącego z treści tych zapisów wynika, że uchwałodawca określa tylko jeden rodzaj budynku, a mianowicie budynek mieszkalny. Inne obiekty, służące tymczasowemu zakwaterowaniu bądź gospodarcze, nie mieszczą się w zakresie nazwy budynek w takim znaczeniu, w jakim posługuje się nim uchwałodawca, ze względu na cel przypisany obiektom. Zakładając bowiem racjonalność uchwałodawcy stwierdzić należy, że celowo przyjął, iż na obszarze ogrodów działkowych mogą znajdować się cztery rodzaje obiektów, o różnych nazwach, z których tylko jeden służy stałemu zamieszkaniu i dlatego powinien podlegać ograniczeniom dotyczącym zagrożenia powodzią. Przyjęcie innego założenia byłoby nieracjonalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do podniesionych zarzutów należy przede wszystkim wskazać na przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania. Początkowo postępowanie dotyczyło obiektu znajdującego się na obszarze dwóch działek, stanowiącego w istocie konstrukcyjne połączenie dwóch oddzielnych obiektów. Następnie po usunięciu łącznika postępowanie dotyczyło dwóch samodzielnych obiektów. Zmienione zostały również podstawy prawne postępowania. W konsekwencji postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono na podstawie przepisów 50 i 51 Prawa budowlanego, dwuetapowo, a mianowicie najpierw wydano postanowienie z dnia [...] r. o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych w orzeczeniu obowiązków. Następnie po stwierdzeniu, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, wydano w dniu [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego realizowana przez inwestora inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Świnoujście nr XXII/180/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nieruchomość na której wznoszony jest obiekt znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...]. W rozdziale [...] opisu do planu zagospodarowania przestrzennego zawarte są ustalenia dotyczące terenów ogródków działkowych. W myśl tych ustaleń: - teren [...] wyznaczono jako teren ogrodów działkowych; - zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej [...] m2 a nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi [...] m n.p.t.; - teren [...] położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim; - teren [...] położony jest w strefie pośredniej ujęcia wody "W." i w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 12 pkt 4 a) opisu do planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, iż na takich obszarach, jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej wprowadza się zakaz podpiwniczania oraz minimalny poziom posadowienia parterów budynków [...] m n.p.m. Należy w związku z tym zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno co do ilości kondygnacji, jak i minimalnego posadowienia parteru budynku, które powinno wynosić [...] m n.p.m., a jest [...] m n.p.m. Ma to odniesienie też do zarzutu skarżącego dotyczącego zastosowania procedury przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w toku postępowania po ponownym pomiarze obiektu ustalono, że jego powierzchnia wynosi 25 m2, co odpowiada treści art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego i postępowanie w odniesieniu do trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego umorzono. Nie usunęło to jednak kwestii naruszenia, przy budowie przedmiotowego obiektu, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowiło podstawę zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Odnośnie interpretacji treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzeba wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, do którego mają zastosowanie te same zasady wykładni, które przyjęto w stosunku do prawa powszechnie obowiązującego. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim wykładnia językowa polegająca na analizie treści przepisu. Dopiero gdy ta metoda nie pozwala na ustalenie treści przepisu stosuje się inne, np. systemową, celowościową. W rozpatrywanej sprawie treść ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczna i organ mógł poprzestać na analizie treści ustaleń w kwestii ilości kondygnacji i minimalnego posadowienia parteru budynku. Propozycja wykładni ustaleń planu przedstawiona przez skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Założenie racjonalnego działania uchwałodawcy lub inne, mające przemawiać za swobodą działania inwestora, nie mogą niweczyć treści jednoznacznych ustaleń planu miejscowego. Przy tym organ wyjaśnił, że jego stanowisko podzielił organ uprawniony do wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, a mianowicie Prezydent Miasta Ś. Co do zarzutu dotyczącego interpretacji i znaczenia § 141 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie modyfikuje on § 12 planu w zakresie posadowienia obiektów. Przepisy uchwały wyraźnie stanowią, że teren ogrodów działkowych RD.III.B.34 położony jest w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Na terenie tym – jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej – ustala się minimalny poziom posadowienia parterów budynków [...] m n.p.m. Skoro zatem na gruncie analizowanej uchwały ustalenia szczegółowe nie wprowadzają żadnych odmiennych uregulowań dotyczących minimalnego poziomu posadowienia budynków na terenie znajdującym się w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią, należy uznać, ze wymóg ten będzie dotyczył również obiektów zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych [...]. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2010r. II SA/Sz 288/09). Poza tym należy stwierdzić, że ustaleń miejscowego planu zagospodarowania nie może modyfikować treść regulaminu uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców. Regulamin obowiązuje działkowców ale ma charakter wewnętrznej regulacji i nie jest prawem miejscowym. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).