II SA/Sz 220/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 maja 2010r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Starosta D. działając na podstawie art. 112, art. 113 ust 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1, w związku z art. 6 pkt 1 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a., na wniosek Burmistrza K., wywłaszczył poprzez pozbawienie prawa własności L. F. i S. F. nieruchomości gruntowej położonej w obrębie D. gmina K., oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha obręb D. na rzecz Gminy K. z przeznaczeniem na budowę drogi publicznej. Jednocześnie w decyzji Starosta D. orzekł, że przejście własności przedmiotowej nieruchomości na Gminę K. nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz ustalił na rzecz L. F. i S. F. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości [...] (słownie: [...]) złotych. Organ I instancji podał, że Burmistrz K. wnioskiem z dnia [...] r. wniósł o wywłaszczenie opisanej powyżej nieruchomości na rzecz Gminy K. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją została wydana decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzekająca o wydzieleniu drogi z działek nr [...] w obrębie D. gmina K. Zgodnie z powyższą decyzją Gmina K. planuje przystąpić do realizacji inwestycji drogowej na co niezbędne było pozyskanie własności nieruchomości L. F. i S. F.. Następnie organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, stosownie do art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedzone zostało rokowaniami o nabycie w drodze umowy przedmiotowej nieruchomości prowadzonymi z L. i S. F. przez Burmistrza K. Rokowania te nie doprowadziły do zawarcia umowy, co potwierdza protokół rokowań w sprawie nabycia nieruchomości na rzecz Gminy K. z dnia [...] r. oraz pismo z dnia [...] r. L. i S. o wycofaniu się z uzgodnień zawartych w protokole rokowań. Wyznaczenie przez Starostę D. dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami także nie doprowadziło do zawarcia umowy zbycia nieruchomości (pismo z dnia [...] r.). W toku postępowania administracyjnego, w dniu [...] r., przeprowadzono wizję lokalną gospodarstwa rolnego L. i S. F. oraz działki nr [...] (droga), stanowiącą własność Gminy, która przechodzi przez gospodarstwo i stanowi dojazd do działki nr [...] zabudowanej budynkiem pałacu oraz działki nr [...] zabudowanej budynkiem hydroforni, która ma być w najbliższym czasie zlikwidowana. W trakcie wizji lokalnej okazało się, że nie ma możliwości wytyczenia drogi w inny sposób niż poprzez działkę Państwa F. z uwagi na ukształtowanie terenu oraz istniejącą zabudowę. Po wizji lokalnej w dniu [...] r. odbyło się spotkanie L. i S. F. oraz S. B. jako przedstawiciela rolników, Burmistrza K. i przedstawicieli Starosty D.. Na spotkaniu L. i S. F. zaproponowali dzierżawę na [...] lat części działki m [...] w zamian za dzierżawę na [...] lat działki [...] na rzecz Gminy lub zamianę własności części działki [...] na własność działki [...]. Na powyższe propozycje nie zgodził się Burmistrz K., ponieważ takie propozycje były przygotowywane wcześniej, łącznie z przygotowaną Uchwałą Rady Miejskiej w K. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres [...] lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej położonej w D. Gmina K. Następnie L. i S. F. wycofali się z powyższych propozycji. Burmistrz K. uznał, że prowadzone negocjacje nie doszły do skutku i zwrócił się o prowadzenie procedury związanej z wywłaszczeniem. W dniu [...] r. w Starostwie Powiatowym w D. odbyła się rozprawa administracyjna, w której uczestniczyli L. i S. F., ich pełnomocnik J. Ł., zastępca Burmistrza oraz przedstawicielka Starosty. Na rozprawie pełnomocnik L. i S. F. zakwestionował cenę zaproponowaną przez Gminę za działkę m [...] w kwocie [...] zł i podniósł, że L. i S. F. w [...] roku wystąpili do Gminy K. o kupno działki nr [...]o pow. [...] ha i zaproponował, aby w rozliczeniu kupna działki nr [...] zaliczona została działka [...]. Zastępca Burmistrza K. stwierdził, że Gmina wielokrotnie wykazywała dobrą wolę polubownego zakończenia przedmiotowego problemu, rozmowy prowadzone są od kilku lat i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wywłaszczenia i zakończenia procedury związanej z wywłaszczeniem. Druga rozprawa administracyjna odbyła się w dniu [...] r, na której obecni byli Państwo F., rzeczoznawca majątkowy L. P. oraz przedstawiciele Starosty D. Na rozprawie przedstawiono operat szacunkowy z dnia [...] r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego L. P. określający wartość rynkową działki nr [...] w D. do ustalenia wysokości odszkodowania na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy poinformował, że analizą objął szeroki zakres gruntów zajętych pod gminne drogi publiczne na terenie gminy K. i Powiatu D., z analizy transakcji przyjął do porównania nieruchomości najbardziej podobne do szacowanej przeznaczone lub zajęte pod gminne drogi publiczne, ponieważ działka nr [...] został wydzielona pod budowę drogi oraz została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. L. F. podała na rozprawie, że działka [...] jest działką budowlaną, uzbrojoną, że płaci za nią podatek od nieruchomości i zaproponowała aby powołać innego rzeczoznawcę. W ocenie organu I instancji przeprowadzone postępowanie dowodowe w tej sprawie potwierdziło, że Gmina K. nie ma możliwości zrealizowania celu publicznego (budowy drogi gminnej) bez pozyskania własności przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej ustawą) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Jeżeli cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, dopuszczalne jest zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem organu, w świetle podanych powyżej przepisów i przedstawionego stanu faktycznego sprawy, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości - stało się konieczne i uzasadnione. Następnie organ powołał się na treść przepisów art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art.134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie jej wartości rynkowej na dzień wydania niniejszej decyzji, w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. L. P. w operacie szacunkowym z dnia [...] r. L. i S. F. odwołali się od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania L. i S. F. od decyzji Starosty D. z dnia [...] r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] r. Burmistrz K. wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności L. i S. F. na rzecz Gminy K. nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym D., gmina K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, KW nr [...], przeznaczonej na realizację celu publicznego - budowa drogi publicznej. Do wniosku Burmistrz K. załączył dokumenty z przebiegu rokowań, decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - drogi publicznej - m.in. na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], decyzję Burmistrza Kalisza P. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt podziału m.in. nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, z której powstała przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wypis z rejestru gruntów dot. nieruchomości objętej wnioskiem, wyrys z mapy ewidencyjnej dokumentujący miejsce położenia nieruchomości objętej wnioskiem. Dokumentację z przebiegu rokowań stanowią : Pisma Burmistrza K. kierowane do L. i S. F., informujące o wyznaczonych terminach spotkań w sprawie negocjacji dotyczących nabycia na własność Gminy przedmiotowej nieruchomości; Notatka służbowa ze spotkania przedstawicieli Gminy z L. i S. F. w dniu [...] r., z której wynika, że w trakcie spotkania Burmistrz K. przedstawił propozycję wykupienia przedmiotowej działki za kwotę [...] zł - jest to wartość działki określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego L. P. Natomiast odwołujący się zażądali umowy dzierżawy na okres [...] lat części działki nr [...] z zapisem w umowie, że Gmina będzie mogła korzystać każdorazowo z tej drogi jako dojazdu do ujęcia wody i hydroforni. Protokół ze spotkania przedstawicieli Gminy z L. i S. F. w dniu [...] r., z którego wynika, że w trakcie spotkania ponowiono propozycję wykupienia przedmiotowej działki przez Gminę za kwotę [...] zł . L. i S. F. zgodzili się na podpisanie protokołu rokowań przyjmując zaproponowaną przez Gminę kwotę. Ponadto Burmistrz zgodził się na wydzierżawienie przez Gminę drogi tj. części działki nr [...] na okres [...] lat, uchwała na dzierżawę tej części nieruchomości miała zostać przedłożona na sesję [...] r. W przypadku niepodjęcia uchwały przez Radę, Burmistrz zobowiązał się do sporządzenia umowy dzierżawy na okres [...] lat pod warunkiem, że Gmina będzie miała prawo do korzystania z tej drogi jako dojazdu do hydroforni. Po upływie [...] lat umowa zostanie przedłużona na [...] lata, Protokół rokowań z dnia [...] r., w którym L. i S. F. wyrazili zgodę na sprzedaż Gminie działki nr [...] o powierzchni [...] ha za cenę [...] zł; Pismo L. i S. F. z dnia [...] r., w którym wycofali się z uzgodnień zawartych w protokole rokowań z uwagi na niską cenę proponowaną przez Gminę i zażądali umowy zamiany działki nr [...] na działkę [...] (odcinek drogi biegnący wzdłuż ich własności) lub umowy dzierżawy obu działek na taki sam okres i na takich samych warunkach. Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] r. Starosta D. wyznaczył termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki do dnia [...] r. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. L. i S. F. wyrazili wolę współpracy i dojścia do porozumienia z Gminą K., oczekując na propozycję przyznania nieruchomości zamiennej. W piśmie z dnia [...] r. Burmistrz K. poinformował Starostwo Powiatowe w D., że nie może zgodzić się na propozycję dotyczącą zamiany nieruchomości, gdyż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi jedyny dojazd do nieruchomości stanowiących własność Gminy oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Pismem z dnia [...] r. Starosta D. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Starosta D., w związku z propozycją L. i S. F. dotyczącą utworzenia innej dostępnej drogi do działek stanowiących własność Gminy, w piśmie z dnia [...] r. wyznaczył termin spotkania w dniu [...] r. Następnie, organ odwoławczy wskazał na ustalenia z wizji lokalnej z dnia [...] r. i ze spotkania stron w dniu [...] r. oraz przedstawił przebieg rozpraw administracyjnych ([...] r.), które szczegółowo opisał organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. Starosta D. umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Wojewody, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego i formalnego. Organ II instancji wskazał na treść artykułów 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg należy do celów publicznych w rozumieniu ustawy. Zdaniem organu, samo wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2). Natomiast stosownie do przepisu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co do zasady należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości (art. 114 ust. 1 ustawy), przy czym samo wszczęcie tego postępowania nastąpić może dopiero po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia takiej umowy i liczy się go od dnia zakończenia rokowań (art. 115 ust. 2 ustawy). Rokowania stanowią element procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. Rokowania odgrywają szczególnie istotną rolę w sporach o roszczenia, gdyż stanowią skuteczny mechanizm decyzyjny ustalania zobowiązań i uprawnień, związanych z konsekwencjami przyszłych zdarzeń lub zachowań, a więc należy traktować je wyjątkowo. Organ II instancji stwierdził, że do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne było wyjaśnienie, czy zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy rokowania pomiędzy właścicielami nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, a Burmistrzem K., gdyż w przypadku uznania, że rokowania te nie były w ogóle przeprowadzone bądź zostały one przeprowadzone w sposób wadliwy nie należało wszczynać postępowania wywłaszczeniowego. Dalej organ wskazał, że w toku rokowań ogólna zasada jest taka, że poszczególne komunikaty, oświadczenia tj. stanowiska w rokowaniach - nie są oświadczeniami woli prawnie wiążącymi, co między innymi oznacza, że wolno się z takiego oświadczenia wycofać. L. i S. F. w piśmie z dnia [...] r. wycofali się z ustaleń zawartych w protokole rokowań z dnia [...] r. wnosząc zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych. Z pisma tego nie wynika jednak, aby wyrazili brak woli zbycia przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości do Starosty D. Ponadto, nawet w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego odwołujący się wyrażali wolę współpracy i dojścia do porozumienia z Gminą K. Zastrzeżenia wniesione przez nich nie zostały uwzględnione przez Gminę, nie zostały też poddane żadnym rozmowom i negocjacjom. W ocenie organu odwoławczego, na organie spoczywa ustawowy obowiązek przystąpienia do rokowań i przeprowadzenia ich w sposób prawidłowy, a nie na właścicielu wywłaszczanej nieruchomości. Niedochowanie wymagania podjęcia rokowań, przeprowadzenie ich w sposób pozorny bądź ich przedwczesne zakończenie stanowi oczywiste naruszenie postanowień ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Burmistrz K., występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zakończył rokowania przedwcześnie, tak więc niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przez organ I instancji. Zdaniem organu II instancji, zasadnym było więc uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, w związku z tym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na pozornie i wadliwie przeprowadzone rokowania, które wyłącznie bezskuteczne i prawidłowo przeprowadzone stanowią podstawę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Burmistrz K., działając w imieniu Gminy, wniósł na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] r., w której wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, powołując się na treść art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznał, iż w niniejszej sprawie rokowania prowadzone przez Burmistrza Gminy zostały zakończone przedwcześnie, a przez to niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przez Starostę D. Skarżąca Gmina z takim stanowiskiem organu nie zgadza się, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (tj. dokumentacja z przebiegu rokowań) wskazuje, iż rokowania z L. i S. F. zostały prawidłowo przeprowadzone przez Burmistrza K., a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przez Starostę nie było przedwczesne. Następnie Burmistrz wyjaśnił, że sprawa inwestycji drogowej, przebiegającej przez nieruchomość L. i S. F., rozpoczęła się już w [...] r. Za zgodą właścicieli Gmina dokonała podziału nieruchomości, w wyniku którego została wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod budowę drogi. L. i S. F. byli stroną tego postępowania i nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń, co do budowy drogi na ich gruncie jak i podziału nieruchomości. Ponadto, prowadzone było również postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również w tym postępowaniu zainteresowani nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. Dowodem w tej kwestii są decyzje o podziale z [...]r. i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego [...] r. Strona skarżąca podała, że z dokumentacji z przebiegu rokowań wynika, że Gmina złożyła L. i S. F. propozycję wykupu Ich działki i w początkowej fazie rokowań wymienieni zaakceptowali propozycję Gminy. W związku z tym Gmina umówiła termin u notariusza. Ponadto, Burmistrz zgodził się na wydzierżawienie stronie części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] na okres [...] lat i w tej sprawie przedłożył projekt uchwały Radzie Miejskiej w K. L. i S. F. cofnęli swoją zgodę na sprzedaż i dzierżawę oraz zaczęli podważać operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, a co za tym idzie uzgodnioną wcześniej przez strony cenę nabycia nieruchomości. Jednakże nie przedstawili żadnych dokumentów, potwierdzających zasadność zakwestionowania dokonanej wyceny. W związku z tym, że Gmina nie przystała na wykup nieruchomości po znacznie wyższej cenie, dalsze rokowania były już tylko pasmem żądań, niemożliwych do spełnienia przez Gminę. Mianowicie, L. i S. F. żądali zamiany działki nr [...] na działkę nr [...], albo dzierżawy działki nr [...] w zamian za dzierżawę działki nr [...] na taki sam okres i na takich samych warunkach. Natomiast Gmina nie mogła przystać na powyższą propozycję, albowiem działka nr [...] stanowi jedyny dojazd do dwóch innych działek gminnych tj. działki nr [...] i [...], na których posadowiona jest hydrofornia i komunalny budynek mieszkalny, co wynika z mapy działek nr [...] obręb D., gm. K. Z kolei, jak wyjaśniła dalej strona skarżąca, propozycja oddania Gminie działki nr [...] w dzierżawę pod budowę drogi nie mogła zostać przyjęta z uwagi na fakt, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych droga gminna musi stanowić własność Gminy. Ustawa nie dopuszcza możliwości budowania dróg gminnych, czy innych dróg publicznych na gruntach niebędących własnością podmiotu zarządzającego drogą. Kolejnym żądaniem, z jakim wystąpili L. i S. F. była umowa dzierżawy na [...] lat części działki nr [...] ze służebnością dojazdu do hydroforni przez służby komunalne i przeciwpożarowe w zamian za dzierżawę na [...] lat działki nr [...] na rzecz Gminy K. z przeznaczeniem pod budowę drogi oraz zamiana prawa własności części działki nr [...] w zamian za prawo własności działki nr [...]. Taka propozycja również była pod względem prawnym niedopuszczalna, albowiem ponowiono propozycję budowy drogi na działce oddanej Gminie jedynie w dzierżawę, co jak już wyżej wskazano, naruszałoby przepisy ustawy o drogach publicznych. Natomiast sprzedaż działki nr [...] nie mogła być dokonana z uwagi na to, iż działka ta jest drogą dojazdową do hydroforni, co potwierdza wyciąg z ewidencji gruntów działki nr [...]. Według skarżącej Gminy, przebieg rokowań wskazywał, że L. i S. F. po zakwestionowaniu przez Nich oszacowania nieruchomości, nie mieli już woli ugodowego załatwienia sprawy. Zaczęli jedynie zgłaszać kolejne niemożliwe do spełnienia przez Gminę żądania. Rokowania, a następnie samo postępowanie wywłaszczeniowe, przebiegały według jednej zasady albo Gmina zapłaci cenę znacznie przewyższającą wartość nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę, albo będą zgłaszali kolejne niemożliwe do zaspokojenia propozycje przeciągające rokowania w czasie. Burmistrz Gminy K. podkreślił, że w niniejszej sprawie, dopełniono przewidzianego w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku przeprowadzenia rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a Starosta D. wszczął postępowanie w terminie zgodnym z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rokowania odbyły się w sposób umożliwiający stronom zgłoszenie swoich propozycji i ustosunkowanie się do propozycji drugiej strony. Gmina, przez cały czas trwania rokowań, wyrażała wolę porozumienia. Zdaniem strony skarżącej, prawidłowe przeprowadzenie rokowań nie oznacza zgłaszania w nieskończoność kolejnych propozycji przez uczestniczące w nich strony. W praktyce rokowania zostają zakończone nie tylko wówczas, gdy strony dojdą do porozumienia, ale również wtedy, gdy oczywistym jest, że ze względu na daleko idącą rozbieżność stanowisk, a zwłaszcza brak woli ugody po jednej ze stron, dalsze rokowania nie mają już sensu. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rokowaniach w tej sprawie. W związku z powyższym nie można się zgodzić z Wojewodą, że Burmistrz K. zakończył rokowania przedwcześnie, a prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego przez Starostę było niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. W dniu [...] r. L. i S. F. złożyli do akt odpowiedź na skargę Gminy K., w której wnieśli o oddalenie skargi, a następnie oświadczyli, że decyzja Wojewody w pełni i szczegółowo przedstawia okoliczności faktyczne i prawne na podstawie których została wydana, a skarga Burmistrza K. jest jedynie próbą jej zmiany na podstawie jednostronnej i wybiórczej analizy materiału dowodowego, całkowicie pomijającego zmieniony stan faktyczny podmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony, bezspornym jest, że wieś D. została zwodociągowana poprzez wyłączenie z eksploatacji miejscowej hydroforni, a pobudowanie magistrali wodociągowej z K.. i dostarczanie wody z tamtego ujęcia. Tym samym brak jest jakiegokolwiek powodu dla którego miałaby zostać pobudowana droga wiejska na działce nr [...]. Okoliczność ta jest bezsporna i była wielokrotnie podnoszona przez uczestników, a mimo to organ administracji samorządowej chce ich pozbawić prawa własności. Uczestnicy podali także, że nieprawdziwym jest twierdzenie skarżącego, że okazywali złą wolę w toku negocjacji, albowiem wnioskowali o zamianę działki nr [...] w zamian za "równoważną" działkę nr [...] w obrębie D. i proponowali (nawet w postępowaniu przed Starostą D.) zamianę przedmiotowych działek z dopłatą różnicy w ich wartościach. Również wszelkie inne ich propozycje (w okresie przed pobudowaniem magistralnego wodociągu z K..) były negatywnie rozpatrywane przez Skarżący organ samorządowy. W ocenie uczestników decyzja Wojewody Z. jest w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga Gminy K. okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę wskazanego aktu według kryterium zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Z. uchylił decyzję Starosty D. z dnia [...]r. wywłaszczającą przez pozbawienie prawa własności L. i S. małżonków F. na rzecz Gminy K. nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha., za odszkodowaniem w kwocie [...] zł. i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Wojewoda - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - uznał, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania o wywłaszczenie, bowiem Burmistrz K. zakończył rokowania przedwcześnie, zaś dotychczasowe rokowania Wojewoda ocenił jako pozorne i wadliwe. Podkreślił, że właściciele nieruchomości wyrażali wolę współpracy i dojścia do porozumienia, a zgłoszone przez nich zastrzeżenia nie zostały przez Gminę uwzględnione ani też poddane żadnym rozmowom i negocjacjom. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i trafnych zarzutów skargi nie jest zasadne. Na wstępie podnieść należy - co trafnie wskazał Wojewoda, że stosowne do art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własności małżonków F. było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości, na której Gmina K. zamierza wybudować drogę publiczną. Budowa drogi publicznej stanowi realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a więc dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Zgodnie z art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie Burmistrz K. decyzją z dnia [...] r. [...]r., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na wydzieleniu drogi z dziełek nr [...] Obręb D.. Tak więc, bezsporne jest, że odnośnie nieruchomości małżonków F. działka oznaczona nr [...] (powstała w wyniku podziału działki o nr [...]) - została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego - wydzielenie drogi. Stosownie do art. 114 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konieczne jest przeprowadzenie rokowań zmierzających do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze umowy. Wskazać jednakże należy, że brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań jakie rokowania te miałyby spełniać. Rokowaniami w ujęciu cywilistycznym są negocjacje uregulowane w art. 72 i art. 721 K.C. Przedmiotem rokowań powinny być zatem wszelkie istotne elementy przyszłej umowy tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny bądź innej formy rozliczenia (np. nieruchomości zamiennej). Rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego ani też nie mogą przebiegać w nieskończoność, zaś wyrażenie woli zawarcia umowy nie może stanowić tylko słownej deklaracji. Niedochowanie wymagania podjęcia rokowań stanowi oczywiste naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to może prowadzić do oceny, że wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe dotknięte jest wadą nieważności. W sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, poprzedzonego oczywiście rokowaniami, może nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek lub z urzędu (art. 115 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 115 ust. 4 przewiduje też odmowę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Przepis ten jednak nie określa przesłanek materialnoprawnych tej odmowy. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy wniosek zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 116 ust. 1 i 2 tej ustawy, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania. W rozpoznanej sprawie, niesporne jest, że Burmistrz K. prowadził z właścicielami nieruchomości rokowania i gdy uznał, że wyczerpał swoje obowiązki w tym zakresie, złożył w dniu [...]r. do Starosty D. wniosek o wywłaszczenie, który spełniał wszystkie warunki formalne wynikające z art. 115 ust. 1 i art. 116 w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji organ I instancji zobligowany był do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (po uprzednim wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy) i do dokonania w wydanej decyzji oceny czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki do wywłaszczenia określone w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, odmienna od dokonanej przez organ I instancji ocena przebiegu i skuteczności rokowań wyrażona w decyzji organu odwoławczego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania organu I instancji. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na wniosek jak i z urzędu może być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), jeżeli odpadła przesłanka wywłaszczenia np. zaniechano realizacji celu publicznego lub nastąpiła zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu nieruchomości na inny cel, aniżeli cel publiczny, a także w przypadku nabycia nieruchomości w drodze umowy. Postępowanie wszczęte na wniosek musi być umorzone również w przypadku wycofania wniosku. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz K. prowadził rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości od [...]r., co znalazło odzwierciedlenie w protokole rokowań z dnia [...]r. (k-[...] akt administracyjnych), z którego wynika, że L. i S. F. wyrazili zgodę na sprzedaż Gminie nieruchomości za kwotę [...] zł, zaś Burmistrz zgodził się na wydzierżawienie przez Gminę drogi przez ich podwórze (część działki nr [...]) na okres [...] lat. Stosowna uchwała w tym przedmiocie miała zostać przedłożona na sesję we [...]r.. W przypadku nie podjęcia uchwały przez Radę, Burmistrz zobowiązał się do zawarcia umowy dzierżawy na okres [...] lat pod warunkiem, że Gmina ma prawo korzystać z tej drogi jako drogi dojazdu do hydroforni. Po upływie dwóch lat umowa zostanie przedłużona na dalsze [...] lata. S. i L. F. w piśmie z dnia [...]r. oświadczyli, że wycofują się z uzgodnień zawartych w protokole z dnia [...]r., gdyż cena proponowana przez Gminę jest zbyt niska i zaproponowali dokonanie zamiany działki nr [...] na działkę nr [...] (odcinek drogi biegnący wzdłuż ich własności) lub umowę dzierżawy obu działek na taki sam okres i na takich samych warunkach. Wobec braku porozumienia z właścicielami nieruchomości, Burmistrz w dniu [...]r. złożył wniosek do Starosty D. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Starosta wyznaczył właścicielowi nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia umowy ([...]r.) pouczając, że po jego upływie zastanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Taka sytuacja faktyczna nie wskazuje na zaistnienie w niniejszej sprawie jakiegokolwiek braku formalnego wniosku o wywłaszczenie, w świetle którego zasadne byłoby przyjęcie, że organ I instancji nie dysponował materiałem niezbędnych dla oceny istnienia lub nieistnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia. Okoliczność, że Wojewoda w sposobie rokowań upatruje pozorność tej czynności, nie może prowadzić do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji. W sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego toczącego się po złożeniu wniosku o wywłaszczenie, właściciel nieruchomości zmienia swoje dotychczasowe stanowisko i wyraża wolę zbycia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, zaś Gmina nie wyraża w tym czasie zainteresowania takim proponowanym sposobem załatwienia sprawy - nie istnieje możliwość skutecznego dowodzenia zaistnienia pozorności rokowań, bowiem te, co do zasady zakończyły się z chwilą bezskutecznego upływy dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem właściciele nieruchomości małżonkowie F. w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Starosty D. zaproponowali przyznanie nieruchomości zamiennej oznaczonej jako działka [...] tj. drogi prowadzącej do ich gospodarstwa. Burmistrz K. nie wyraził zgody na taką propozycję podnosząc w piśmie z dnia [...]r., że działka nr [...] - droga jest jedynym dojazdem do nieruchomości stanowiących własność Gminy K. tj. działki nr [...] zabudowanej budynkiem pałacu oraz działki nr [...] zabudowanej budynkiem hydroforni i nie może być przedmiotem zamiany, gdyż gmina pozbawiłaby się drogi dojazdu. Dlatego w negocjacjach proponowano umowę dzierżawy na tę działkę z prawem gminy do korzystania celem dojazdu do hydroforni i pałacu. Zauważyć też należy, że ustawodawca nałożył na organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 118 ust. 1 tej ustawy), natomiast nie nałożył na ten organ obowiązku przejęcia na siebie i kontynuowania rokowań jakie toczyły się pomiędzy wnioskodawcą, a właścicielem nieruchomości. Ustawodawca nie nałożył również na wnioskodawcę (jak również na właściciela nieruchomości) prawnego obowiązku kontynuowania rokowań po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia. Dobrej woli zainteresowanych stron, nie można w tym przypadku utożsamiać z istnieniem po ich stronie prawnego obowiązku. Tymczasem, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda zarzut pozorności przeprowadzonych rokowań i ich przedwczesnego zakończenia wywodzi z faktu, że w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o wywłaszczenie, strona będąca właścicielem nieruchomości występuje z kolejną propozycją, której wnioskodawca nie rozważa. Gdyby przyjąć za uzasadniony punkt widzenia organu odwoławczego, to przepis art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłby zbędny. Z tych wzglądów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania właścicieli nieruchomości, rzeczą organu będzie ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wyżej przedstawionych zapatrywań Sądu, a przede wszystkim ocena czy wystąpiły przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie, a jeśli tak, to czy ustalone odszkodowanie odpowiada wymogom art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. I i II wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy.