II SA/Sz 221/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Fabryki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania F. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. udzielającą E. pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako "C." przy al. W. w S. wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną (zewnętrzne instalacje: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektryczna, zewnętrznego oświetlenia) na terenie nieruchomości dz. nr [...] z obrębu [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że F.. w S. wyraziła przekonanie, iż posiada uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo nie uznania jej za stronę postępowania, ponieważ przed Sądem Okręgowym w S. toczy postępowanie o przeniesienie prawa wieczystego użytkowania działek gruntu objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś Sąd Okręgowy w S. wydał postanowienie o dokonaniu wpisu w księgach wieczystych o zakazie zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez stronę stwierdził, że kwestię czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym przesądza istnienie interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ (art. 28 kpa). Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Musi on wynikać z przepisów prawa materialnego, tj. normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ponieważ musi on mieć charakter prawny. Konieczne jest więc istnienie normy prawnej przewidującej w danym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego do organu żądania podjęcia stosownych czynności. Organ odwoławczy pokreślił, że w związku z nowelizacją Prawa budowlanego, krąg podmiotów postępowania w sprawie pozwolenia na budowę został ograniczony i sprowadza się do ustalenia wpływu planowanej lub realizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zakaz zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nie ogranicza inwestora w prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który w tym zakresie złożył stosowne oświadczenie. Wskazanie przez podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zwrotne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nie jest okolicznością dającą podstawę do stwierdzenia, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem w sprawie decyzji z dnia [...] r., nr [...] skarżący nie legitymując się prawem do terenu znajdującego się w obszarze oddziaływania obiektu C.", nie miał statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego organ I instancji na podstawie art. 149 § 3 kpa zasadnie odmówił wznowienia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 152 § 1 i § 2 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie. Organ rozstrzygnął wniosek F. w S. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] r. w rozpatrywanej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Stanowi to naruszenie tego przepisu, jednak biorąc pod uwagę treść art. 12 kpa nie uchylono decyzji z tego powodu, ponieważ uchybienie to nie wpływa w istocie na treść rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła F. w S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 7 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu sprawy, co w spowodowało nie przyznanie F. w S. przymiotu strony, - art. 28 kpa poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że F. nie jest stroną postępowania, - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, które w konsekwencji doprowadziły do uznania, iż działania podejmowane przez inwestora E. nie stanowią naruszenia zakazu obciążania prawa wieczystego użytkowania działek gruntu, na których prowadzona ma być inwestycja, ustanowionego przez sąd powszechny, a w konsekwencji uznanie, iż F. nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziła, że F. w S. jest upoważniona do żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo nie uznania jej za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Przed sądem powszechnym - Sądem Okręgowym w S. toczy się postępowanie o zwrotne przeniesienie prawa wieczystego użytkowania działek gruntu objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd ten wydał postanowienie o dokonaniu wpisu do ksiąg wieczystych o zakazie zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez inwestora E. o.o. Zabezpieczenie to stanowi gwarancję wykonania nakazu sądu. Strona skarżąca zarzuciła nadto, że inwestor tj. E. z o.o. mając świadomość ograniczenia nałożonego przez sąd w postaci zakazu obciążania prawa wieczystego użytkowania gruntu, złożyła nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Niepodjęcie przez organy administracyjne obu instancji, postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i odstąpienie w ten sposób od sprawdzenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zapewnia wystarczającej ochrony prawa własności strony skarżącej i czyni uzyskane przez skarżącego w sądzie zabezpieczenie wyroku niewykonalnym. Wskutek decyzji organów administracji państwowej, ciężar usunięcia skutków wydania pozwolenia na budowę, opartego na nieprawdziwym oświadczeniu E., będzie spoczywał w przyszłości na F. Strona skarżąca stwierdziła nadto, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu obowiązujących przepisów jest tytułem prawnym, wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Użytkowanie wieczyste, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, jest uregulowane w kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i stanowi prawno-rzeczową formę długotrwałego korzystania z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Użytkownikowi wieczystemu przysługują, podobnie jak właścicielowi, dwa podstawowe uprawnienia, a mianowicie do korzystania z nieruchomości oraz do rozporządzania swoim prawem. W przedmiotowej sprawie prawo to zostało ograniczone prawomocnym zakazem sądowym. Dlatego stanowisko organu, że zakaz zbywania i obciążania praw wieczystego użytkowania nieruchomości nie ogranicza inwestora w prawie do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane, pozostaje w sprzeczności z uzyskanym w postępowaniu przed sądem powszechnym zabezpieczeniem. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, ma ona interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji powinna zostać uznana za stronę postępowania, co doprowadzi do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy na wstępie stwierdzić, że wznowienie postępowania jest środkiem kontroli o charakterze nadzwyczajnym, ponieważ oceniana jest prawidłowość wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa postępowanie wznawia się, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Strona skarżąca - F. w S. - składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą inwestorowi - E. z siedzibą w W., stwierdziła, że dysponuje prawem do żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ przed Sądem Okręgowym w S. prowadzone jest postępowanie o przeniesienie prawa wieczystego użytkowania działek gruntu objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, a sąd ten orzekł o zabezpieczeniu roszczenia przez dokonanie wpisu w księgach wieczystych o zakazie zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania, przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej inwestor - E. wiedząc o ograniczeniu ustanowionym przez sąd, złożył nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Niepodjęcie przez organy obu instancji, postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę i zaniechanie sprawdzenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie gwarantuje wystarczającej ochrony prawa własności strony skarżącej, a uzyskane przez skarżącego w sądzie zabezpieczenie wyroku czyni niewykonalnym. W przyszłości zatem ciężar usunięcia skutków wadliwie wydanego pozwolenia na budowę, opartego na nieprawdziwym oświadczeniu inwestora będzie spoczywał na stronie skarżącej. W związku z tymi zarzutami należy stwierdzić, że jedną z przyczyną wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Nie wymaga się przy tym, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Wpływ braku udziału na wynik sprawy może być oceniony dopiero w postępowaniu wznowieniowym. Należy stwierdzić, że warunkiem uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest jednak interes prawny, który wyprowadza się z normy prawnej w taki sposób, że rozstrzygnięcie dotyczy sfery prawnej danego podmiotu. Strona skarżąca swoje uprawnienie do wznowienia postępowania i uczestniczenia w nim wyprowadza z tego, że inwestor mając świadomość orzeczenia o zabezpieczeniu roszczenia przez sąd powszechny, złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak prawo uczestniczenia w procesie budowlanym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze m.) przysługuje inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie występuje. Strona skarżąca nie jest inwestorem, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., Nr [...] została wydana dla E. Strona skarżąca, co sama przyznaje nie jest stroną toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, dotyczącego prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja. Z powyższego wynika w sposób oczywisty, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro tak jest, to organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. W innym bowiem wypadku to, czy podmiotowi domagającemu się wznowienia przysługuje przymiot strony musiałoby, zostać ustalone w toku wznowionego postępowania (zob. wyrok WSA we W. z dnia 13 lutego2009r., III SA/Wr 368/08). Tak więc zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.